Unser Bildungssystem sollte alle Kinder und Jugendlichen befähigen, sich produktiv in die Gesellschaft einzubringen. Damit ist der Anspruch verbunden, ihnen Teilhabe am Arbeitsmarkt und damit wirtschaftlichen Erfolg zu ermöglichen. Dazu müssen sowohl Basiskompetenzen für alle sichergestellt als auch Spitzenleistungen gefördert werden. Eine Bildungspolitik, die effektiv in die Kompetenzen der nachkommenden Generationen investiert, bietet langfristig offensichtliche und nachhaltige Lösungen für viele fundamentale wirtschaftliche Probleme, die etwa mit dem Fachkräftemangel, einer alternden Bevölkerung, sinkender internationaler Wettbewerbsfähigkeit, neuen technologischen Herausforderungen und steigender Ungleichheit zusammenhängen.
Im Folgenden wird zunächst die aktuelle Problemlage beschrieben: ein sinkendes Leistungsniveau und hohe Chancenungleichheit. Dann wird deren wirtschaftliche Bedeutung aufgezeigt. Auf dieser Basis werden Reformvorschläge für ein höheres Leistungsniveau und größere Chancengerechtigkeit abgeleitet.
Sinkendes Leistungsniveau
Im internationalen Vergleich schneiden die deutschen Schüler*innen nur mittelmäßig ab. Besonders hervorstechend ist der seit über einem Jahrzehnt anhaltende Leistungsrückgang, der in den letzten Jahren ein dramatisches Ausmaß angenommen hat. Seit dem Jahr 2000 testet das Programme for International Student Assessment (PISA) alle drei Jahre die Leistungen 15-jähriger Schüler*innen in Mathematik, Lesen und Naturwissenschaften. Wie die folgende Abbildung zeigt, sind die deutschen Schülerleistungen nach dem PISA-Schock im Jahr 2000 für etwa ein Jahrzehnt systematisch angestiegen. Danach drehte sich der positive Trend allerdings wieder um. Besonders stark ist der Rückgang zwischen 2018 und 2022: In Mathematik und Lesen liegen die Leistungen der 15-Jährigen ein ganzes Schuljahr hinter dem zurück, wo sie noch vier Jahre zuvor lagen. Einen derartigen Rückgang der Bildungsergebnisse hat es zuvor noch nicht gegeben. Mittlerweile sind die Leistungen sogar unter das Niveau gefallen, das hierzulande vor gut zwanzig Jahren den ersten PISA-Schock ausgelöst hat.
PISA-Leistungen sinken seit einem Jahrzehnt
Leistungsverlauf 15-jähriger Schüler*innen in Deutschland im Test des Programme for International Student Assessment (PISA). Eigene Darstellung auf Basis von OECD (2023).
Der zunächst ansteigende, dann abfallende Verlauf der deutschen Schülerleistungen, der grob ein „trauriges Smiley“ ergibt, zeigt sich in ähnlicher Form in allen verfügbaren deutschen Schülerleistungstests: Auch in TIMSS, IGLU und den IQB-Bildungstrends zeigt der Leistungstrend seit Anfang der 2010er Jahre nach unten und hat der Abfall in den letzten Jahren ein zuvor nicht dagewesenes Ausmaß angenommen.
Hohe Chancenungleichheit
Darüber hinaus ist die Bildungsungleichheit in Deutschland allgegenwärtig: Die Bildungschancen von sozioökonomisch begünstigten und benachteiligten Kindern klaffen weit auseinander. Wie der Chancenmonitor von ifo und „Ein Herz für Kinder“ zeigt, nimmt die Ungleichheit der Bildungschancen in Deutschland ein frappierendes Ausmaß an. Das macht die folgende Tabelle sehr deutlich: Beispielsweise liegt die Wahrscheinlichkeit, ein Gymnasium zu besuchen, bei nur rund einem Fünftel (21,5%), wenn ein Kind mit einem alleinerziehenden Elternteil ohne Abitur aus dem untersten Viertel der Haushaltseinkommen mit Migrationshintergrund aufwächst. Im Gegensatz dazu liegt sie bei über vier Fünfteln (80,3%), wenn das Kind mit zwei Elternteilen mit Abitur aus dem obersten Einkommensviertel ohne Migrationshintergrund aufwächst.
Der ifo-„Ein Herz für Kinder“-Chancenmonitor
Anteil der Kinder von 10 bis 18 Jahren mit dem jeweiligen familiären Hintergrund, die ein Gymnasium besuchen. Berechnungen von Wößmann et al. (2023) anhand des Mikrozensus 2019.
Die Ungleichheit der Bildungschancen ist in allen Bundesländern sehr stark ausgeprägt und wird auch in zahlreichen weiteren Studien über den gesamten Bildungsverlauf belegt.
Wirtschaftliche Folgen
Das sinkende Leistungsniveau und die anhaltend hohe Bildungsungleichheit haben eine große wirtschaftliche Bedeutung, denn gute Bildung ist die wichtigste Basis für unseren Wohlstand. Langfristig kostet ein Rückgang von 25 PISA-Punkten, wie wir ihn seit der letzten PISA-Studie in Mathematik gesehen haben, Deutschland rund 14 Billionen Euro an entgangener Wirtschaftsleistung.
Mit Hilfe der Daten zurückliegender Schülerleistungstests hat die Forschung gezeigt, dass die Kompetenzen der Menschen – die wir aufsummiert als „Wissenskapital“ der Nationen bezeichnen – ein entscheidender Faktor für das langfristige Wachstum von Volkswirtschaften sind. Unterschiede in den Bildungsleistungen der Bevölkerung können über drei Viertel der internationalen Unterschiede im langfristigen Wirtschaftswachstum erklären.
Anhand dieses Zusammenhangs lassen sich Projektionen über die zukünftigen Wachstumspfade der deutschen Volkswirtschaft mit den bisherigen und den gesunkenen Bildungsleistungen berechnen. Die Perspektive ist dabei sehr langfristig bis zum Ende des Jahrhunderts – die Lebenserwartung eines heute geborenen Kindes. Daraus ergibt sich der Billionenbetrag: Die großen Wachstumseffekte der Bildungsleistungen bedeuten im Umkehrschluss, dass unzureichende Bildungsleistungen unsere Gesellschaft teuer zu stehen kommen – sehr viel teurer als zahlreiche kurzfristige Krisen.
Auch für die Jugendlichen selbst bedeuten fehlende Kompetenzen geringeren Wohlstand. Die Kompetenzen, die üblicherweise im Rahmen eines Schuljahres erworben werden, gehen grob gerechnet mit rund 8 bis 10 Prozent höheren Erwerbseinkommen über das gesamte Berufsleben einher. Nicht erlernte Kompetenzen bedeuten entsprechend geringeres Einkommen. Und die große Ungleichheit der Bildungschancen bedeutet eine entsprechende Ungleichheit der zukünftigen Einkommen.
Die Chance, überhaupt eine sichere Beschäftigung zu finden, hängt ebenfalls entscheidend von der Bildung ab: Die Arbeitslosenquote am deutschen Arbeitsmarkt beträgt aktuell 2,9 Prozent für Menschen mit Hochschulabschluss, 3,4 Prozent für Menschen mit berufsqualifizierendem Abschluss und 20,9 Prozent für Menschen ohne berufsqualifizierenden Abschluss. Daher ist es so beunruhigend, dass mehr als 19 Prozent der jungen Menschen zwischen 20 und 34 Jahren keinen Berufsabschluss geschafft haben. Die neuen PISA-Daten lassen befürchten, dass in Zukunft noch mehr junge Menschen nicht ausbildungsreif sein werden. Denn gerade die Grundkompetenzen – Rechnen, Schreiben, Lesen – sind die Basis dafür, dass der Übertritt von der Schule in die Ausbildung erfolgreich gelingt.
Die sprachlichen, mathematischen und naturwissenschaftlichen Basiskompetenzen sind auch eine entscheidende Grundlage dafür, mit zukünftigen technologischen Entwicklungen erfolgreich umzugehen. Digitalisierung, Automatisierung, grüne Transformation und viele weitere Entwicklungen verlangen einen stetigen Strukturwandel, der dauerhafte Veränderungen mit sich bringt. Es ist eine offene Frage, wie sich Entwicklungen der Künstlichen Intelligenz (KI) auf die Anforderungen der zukünftigen Arbeitswelt auswirken werden. Aber eine Tendenz besteht jetzt schon darin, dass eher weniger Faktenwissen nötig ist, das sich leicht im Internet suchen lässt; diese Entwicklung dürfte durch KI noch deutlich verstärkt werden. Daher ist es wichtiger denn je, das Lernen zu lernen, damit man sich selbst weiterentwickeln und an stetige Veränderungen anpassen kann. Für eine solche Befähigung zum stetigen Wandel sind wiederum die Basiskompetenzen besonders gefragt.
Reformvorschläge für ein höheres Leistungsniveau
Aufgrund der fundamentalen Bedeutung von Bildung für wirtschaftlichen Wohlstand und Teilhabe ist Bildungspolitik langfristig ein entscheidender Bestandteil der Wirtschafts- und Sozialpolitik. Das Ziel muss darin bestehen, die Bildungsergebnisse zu verbessern und die Chancengerechtigkeit zu erhöhen. Es muss sichergestellt sein, dass alle Kinder ein hohes Niveau an Basiskompetenzen erreichen und so befähigt werden, ihre Zukunft selbst zu gestalten. Alle Kinder und Jugendlichen sollten ihr volles Potenzial ausschöpfen können – sowohl eher leistungsschwache als auch eher leistungsstarke Schüler*innen. Es geht also sowohl um gute Basiskompetenzen für alle als auch um Spitzenleistungen.
Dabei hat die Forschung regelmäßig gezeigt, dass es nicht ausreicht, einfach nur mehr Geld ins System zu stecken. Weder höhere Ausgaben noch kleinere Klassengrößen gehen systematisch mit klaren Verbesserungen der tatsächlichen Lernergebnisse einher. Es geht vielmehr darum, wie die Mittel eingesetzt werden: Bildungspolitische Maßnahmen müssen von den Ergebnissen der Kinder und Jugendlichen aus gedacht werden. Die ersten zehn Jahre nach dem PISA-Schock haben gezeigt, dass stetige und deutliche Verbesserungen der Lernleistungen möglich sind. Dafür müssen jedoch alle Beteiligten den Fokus darauf legen, dass die Kinder und Jugendlichen die notwendigen Basiskompetenzen wirklich erlernen.
1. Klaren Fokus auf die Vermittlung von Basiskompetenzen legen. Die wichtigste Grundlage für eine Umkehr des Negativtrends besteht darin, dass die Gesellschaft wieder eine eindeutige Ausrichtung auf die Vermittlung der Basiskompetenzen an alle Schüler*innen und einen klaren Fokus auf die tatsächlich erzielten Lernergebnisse einfordert. Nur wenn alle Beteiligten – Bildungspolitik, Bildungsverwaltung, Schulen, Lehrkräfte, Eltern und die Schüler*innen selbst – sich darauf konzentrieren, dass wieder effektiver gelernt wird, kommt es zu echten Verbesserungen. Dazu müssen Strategien und Konzepte entwickelt werden, wie der Leistungsstand der Schüler*innen fortlaufend beobachtet wird und welche Maßnahmen umgesetzt werden, wenn ein Kind das notwendige Niveau der Basiskompetenzen nicht erreicht.
Das Bundesland Hamburg hat sich seit längerem von den anderen Bundesländern in gewissem Maße abgehoben, indem politisch explizit auf die Vermittlung von Basiskompetenzen fokussiert wurde, auch wenn dafür andere Themen hintangestellt werden mussten. Dort werden schulische Leistungen kontinuierlich gemessen, es gibt eine frühe datenbasierte Sprachförderung, im Unterricht wird auf die Vermittlung basaler Kompetenzen wie Lesen und Schreiben fokussiert und Schulen in herausfordernden Lagen werden gezielt gefördert. Nicht von ungefähr haben sich die schulischen Leistungen in Hamburg gegen den bundesweiten Negativtrend entwickelt.
2. Bildungsqualität durch jährliche deutschlandweite Tests sichern. Einheitliche deutschlandweite Zwischen- und Abschlussprüfungen können dazu beitragen, die Entwicklung der Bildungsleistungen in den Bundesländern regelmäßig zu messen und die Bildungsqualität konstant zu verbessern. Sie würden die Schülerleistungen transparent machen und die Möglichkeit bieten, dort anzusetzen, wo am meisten Handlungsbedarf besteht. Gemeinsame Prüfungen können die Bildungsleistungen erhöhen, wenn es verbindliche Lernziele gibt, auf die sich Lehrkräfte und Schüler*innen bundesweit vorbereiten.
Dies kann beispielsweise durch deutschlandweit einheitliche Vergleichstests in Deutsch und Mathematik in der dritten, siebten und zehnten Klasse geschehen. In einem gemeinsamen Kernabitur in den Kernfächern Mathematik, Deutsch und Englisch können Prüfungsaufgaben in allen Bundesländern einheitlich gestellt werden. So ließen sich die nationalen Bildungsstandards besser einhalten und der Hochschulzugang fairer gestalten. Ähnlich kann dies auch für die anderen Schulabschlüsse geschehen.
3. Den Schulen mehr Handlungsfreiheit geben. Wenn die Bildungsziele klar vorgegeben und ihr Erreichen durch externe Prüfungen regelmäßig überprüft werden, kann eine größere Schulautonomie zu besseren Leistungen führen. Dabei gehören schulische Selbständigkeit und externe Prüfungen zusammen: Eine erfolgreiche Bildungspolitik legt Standards extern fest und überprüft ihr Erreichen, überlässt es aber den Schulen selbst, auf welche Weise sie diese am besten erreichen können. Vor allem in Personalfragen und in Fragen des Tagesgeschäfts benötigen die Schulen in Deutschland mehr Freiheit.
Im internationalen Vergleich ist England ein gutes Beispiel für Reformen, die systematische vergleichbare Leistungsüberprüfungen mit erhöhter Autonomie für die einzelnen Schulen verbunden haben. Im Bundesländervergleich ist es wiederum Hamburg, das Leistungsmessungen mit mehr Entscheidungsspielraum im Rahmen von selbstverantworteten Schulen verbunden hat. In beiden Bildungssystemen haben sich die Lernergebnisse der Schüler*innen positiver entwickelt als in vergleichbaren Systemen ohne entsprechende Reformen.
4. Föderalismus und Verwaltung effektiver gestalten. Obwohl Bildung in Deutschland hauptsächlich Ländersache ist, sind die Verantwortlichkeiten in der Realität unklar zwischen Bund, Ländern und Gemeinden verteilt. Daher braucht es Strukturreformen, die die Verwaltungsstrukturen und -abläufe vereinfachen und Zuständigkeiten besser zwischen den drei Ebenen aufteilen. Zuständigkeit, Finanzierung und Verantwortung müssen zusammenfallen. Darüber hinaus ist es wichtig, Themen wie Prüfungsregelungen und Fächerwahl im Abitur einheitlich über Bundesländergrenzen hinweg zu regeln. Dazu ist eine verstärkte Kooperation der Bundesländer zu bundesweit relevanten Fragen notwendig.
Reformvorschläge für größere Chancengerechtigkeit
Auch die große Ungleichheit der Bildungschancen in Deutschland ist nicht unumstößlich. Die Forschung liefert zahlreiche Belege dafür, dass gezielte Maßnahmen die Bildungsperspektiven benachteiligter Kinder stark verbessern können. Dazu reichen aber Maßnahmen mit der Gießkanne nicht aus: Kinder aus benachteiligten familiären Hintergründen, denen es oftmals an Unterstützung fehlt, müssen gezielt unterstützt werden.
5. Schulen in herausfordernden Lagen gezielt unterstützen. Ein erster Ansatzpunkt zur gezielten Förderung benachteiligter Kinder besteht in der besonderen Unterstützung von Schulen, die einen hohen Anteil an benachteiligten Kindern aufweisen. Schulen in benachteiligten Lagen sollten etwa durch die Nutzung von einheitlichen Sozialindizes gezielt gefördert werden. In dieser Hinsicht geht das in der letzten Legislaturperiode eingeführte Startchancenprogramm prinzipiell in die richtige Richtung. In der Umsetzung wurden aber durch fehlende Klarheit der Zuordnung und Zuständigkeit zwischen Bund und Ländern, komplizierte Bürokratie und beim gegebenen Umfang fehlendem Fokus wichtige Chancen vertan.
Damit auch Schulen mit einem hohen Anteil benachteiligter Kinder ein leistungsförderndes Umfeld bieten, müssen sie gute Lehrkräfte anziehen und halten können. Dies ist nicht trivial, da gerade diese Schulen unter Personalmangel und hoher Fluktuation leiden. Höhere Gehälter für Lehrkräfte an benachteiligten Schulen stellen einen möglichen Weg dar, um diese Arbeitsplätze durch finanzielle Anreize attraktiver zu machen.
Ein weiterer Ansatzpunkt für mehr Chancengleichheit im schulischen Bereich besteht im Zeitpunkt der Aufteilung der Kinder auf unterschiedliche weiterführende Schularten. In den meisten Bundesländern werden Schulkinder bereits nach der vierten Klasse auf weiterführende Schularten aufgeteilt. Diese Praxis erhöht die Ungleichheit in den Schülerleistungen. Werden die Schüler*innen hingegen erst später aufgeteilt, steigert dies die Leistungen von Lernschwächeren, ohne lernstärkere Schulkinder negativ zu beeinflussen.
6. Benachteiligte Kinder durch Nachhilfe- und Mentoring-Programme fördern. Für erfolgreiche Bildungsverläufe ist es wichtig, auf die Bedürfnisse der Kinder und Jugendlichen individuell einzugehen. Nachhilfe kann hierbei sehr wirksam sein, beispielsweise um die Motivation und schulischen Fähigkeiten von benachteiligten Schüler*innen zu steigern. Deshalb könnten gezielte Nachhilfeprogramme für benachteiligte Kinder früh und kostenfrei angeboten werden.
Mentor*innen können als Vorbilder fungieren und vor allem benachteiligte Kinder in ihrem Selbstbewusstsein stärken sowie ihre Bildungslaufbahn verbessern. Dies zeigt ein Mentoring-Programm für Grundschulkinder in Deutschland. Doch auch im Jugendalter können studentische Mentor*innen die Arbeitsmarktaussichten von stark benachteiligten Schüler*innen deutlich steigern. Diese Programme sind insbesondere dann wirksam, wenn die Kinder und Jugendlichen zu Hause nur eingeschränkt unterstützt werden. Die Politik könnte solche Mentoring-Programme für benachteiligte Kinder durch entsprechende Rahmenbedingungen und Unterstützungen fördern.
7. Frühkindliche Bildungsangebote für benachteiligte Kinder und ihre Familien ausbauen. Maßnahmen im frühkindlichen Bereich ermöglichen gerade benachteiligten Kindern bessere Startchancen. So können die Unterschiede in der Einschulungsreife zwischen Kindern mit und ohne Migrationshintergrund durch den Besuch einer Kindertageseinrichtung nahezu komplett geschlossen werden. Allerdings nehmen benachteiligte Kinder, die von frühkindlichen Angeboten am meisten profitieren würden, seltener daran teil. Um frühkindliche Betreuung zugänglicher zu machen, sollte der Kita-Besuch für benachteiligte Familien flächendeckend kostenfrei sein. Eine „Opt-Out-Regelung“, bei der Kinder automatisch in einer Kita angemeldet sind und Ausnahmen nur in begründeten Fällen beantragt werden können, könnte zusätzlich zu einem höheren Kita-Besuch gerade bei benachteiligten Kindern beitragen. Zudem sollten benachteiligten Eltern personalisierte Unterstützungsangebote für die Kitaplatzsuche und -bewerbung erhalten, da diese erwiesenermaßen die sozioökonomische Ungleichheit im Kita-Besuch deutlich verringern können.
Programme im frühkindlichen Alter sind besonders vielversprechend, wenn sie auch die Eltern bei ihren Erziehungsaufgaben unterstützen. Benachteiligte Familien sind oftmals mit größeren Herausforderungen bei der Erziehung konfrontiert. Daher ist es besonders wichtig, diese Familien dabei zu unterstützen, zu Hause ein möglichst entwicklungsförderndes Umfeld zu schaffen. Dies kann in Form von individuellen Hausbesuchen durch Hebammen und Sozialpädagog*innen geschehen, was positive Auswirkungen auf Kinder und Mütter hat. Daneben können auch Gruppenprogramme für Eltern das Erziehungsverhalten der Eltern und die sozioemotionale Entwicklung der Kinder verbessern.
8. Sprachliche Entwicklung früh testen und fördern. Gerade für Kinder aus benachteiligten Familien mit Migrationshintergrund stellt der Spracherwerb häufig eine grundlegende Herausforderung dar. Da der Sprache eine hohe Bedeutung für das weitere Lernen zukommt, kann eine frühe und regelmäßige Messung des Sprachstands in Verbindung mit einer darauf aufbauenden gezielten und verbindlichen Sprachförderung zu besseren Bildungschancen beitragen. Beispielsweise nehmen in Hamburg Kinder im Alter von viereinhalb Jahren an einem Test des Sprachstandes teil. Wird ein Sprachförderbedarf festgestellt, wird das Kind vorschulpflichtig und erhält verbindliche Sprachförderung. Auch im weiteren Schulverlauf wird die Sprachförderung auf Basis regelmäßiger standardisierter Tests eingesetzt. Entsprechende Messungen und Förderungen sollten für alle Kinder in Deutschland eingeführt werden.
Prof. Dr. Ludger Wößmann ist Leiter des ifo Zentrums für Bildungsökonomik und Professor für Volkswirtschaftslehre, insb. Bildungsökonomik, an der Ludwig-Maximilians-Universität München.