21.09.2021Beitrag

Öffentliche Investitionen: Eine Gretchenfrage der Transformation

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Die Zukunft der hiesigen Industrie steht auf dem Spiel – und damit hunderttausende Arbeitsplätze. Ganze Branchen stehen im Umbruch, Digitalisierung und Klimaschutz, die großen Herausforderungen unserer Zeit, erfordern tiefgreifende Anpassungen. Daneben zeigen die jüngsten Erfahrungen mit risikoanfälligen globalen Lieferketten, dass die Resilienz der europäischen Wertschöpfung deutlich gestärkt werden muss. Gefragt sind innovative und nachhaltige Produkte, Produktionsprozesse und Geschäftsmodelle, resiliente Wertschöpfungsketten – und konkrete Pläne zur Qualifizierung der Beschäftigten.

Das Gros der für die Transformation notwendigen Investitionen wird von privater Seite getätigt werden müssen. Die Automobilindustrie investiert in den nächsten fünf Jahren über 150 Milliarden Euro in den Umbau. Aber: Vor allem große Hersteller können die nötigen Summen bewegen. Kleinen und mittelständischen Zulieferern in der zweiten und dritten Reihe der Wertschöpfungskette fehlt zu häufig das nötige Eigenkapital. Es geht um die Entwicklung nachhaltiger Geschäftsmodelle und neuer Mobilitätskonzepte, ebenso um die Qualifizierung der Belegschaften. Hier bedarf es der Unterstützung für kleine und mittlere Betriebe, sollte deren Eigenkapital und Margen nicht dafür ausreichen, um die notwendigen Zukunftsinvestitionen zu stemmen. Mit dem Zukunftsfonds Automobil und dem § 35 c des Konjunkturpaketes wurde hier ein Anfang gemacht. Wir brauchen einen milliardenschweren Transformationsfonds, der jenseits der Rating-Regeln des Finanzmarkts betroffenen Betrieben Zugang auch zu Eigenkapital ermöglicht.

Auch der Investitionsbedarf der Stahlindustrie – für die Umstellung auf Wasserstoff als Reduktionsmittel – liegt bei rund 30 Milliarden Euro bis zum Jahr 2050. Hier ist offensichtlich, dass die Industrie aus eigener Investitionskraft den Wechsel zur Wasserstoffreduktion in der Hochofenstrecke nicht leisten kann. Wollen wir weiter eine europäische Stahlindustrie, ist hier staatliche Unterstützung unverzichtbar. Daneben wird die notwendige Infrastruktur in Netzen und Versorgung, im Ausbau einer flächendeckenden Ladeinfrastruktur für Strom und Wasserstoff ohne begleitende öffentliche Investitionen nicht möglich sein.

Kurzum: Nur, wenn das öffentliche Investitionsgeschehen deutlich zunimmt, werden sich die notwendigen privaten Investitionen einstellen. Das ist die Gretchenfrage für die kommende Bundesregierung: Wie ernst meint sie es damit, die Klimaziele in einer Industriegesellschaft zu erreichen?

Aus gemeinsamen Analysen des Instituts der deutschen Wirtschaft und des Instituts für Makroökonomie und Konjunkturforschung ging bereits im Jahr 2019 hervor, dass bis 2030 ein zusätzlicher öffentlicher Investitionsbedarf von mindestens 450 Milliarden Euro besteht. Diese Summe umfasst z.B. Investitionen in den Ausbau des ÖPNV, der Bahninfrastruktur, der Wasserwege, einen flächendeckenden Breitband-Ausbau, aber auch Zuschüsse zur Dekarbonisierung der Wirtschaft.

Ein weiterer Aspekt ist die Verschärfung der Klimaziele im jüngst verabschiedeten Fit-für-55-Programm der EU-Kommission. Schärfere Reduktionsziele – so nachvollziehbar sie inhaltlich sind – erhöhen den Handlungsdruck: Wenn die CO2-Emissionen schneller sinken sollen, dann steigen auch die Investitionsbedarfe bis 2030 – für private wie für öffentliche Akteure. Die IG Metall geht daher davon aus, dass sich die öffentlichen Investitionsbedarfe bis 2030 auf mehr als 500 Milliarden Euro belaufen.

Das ist deutlich mehr, als was heute in der Haushaltsplanung sichtbar ist. Zwar wurde z.B. im Konjunkturpaket 2020 veranschlagte Investitionsvolumen erhöht („Zukunftspaket“), allerdings waren zahlreiche dieser Mittel nur Ausgleichszahlungen. Ein systematischer, anhaltender Aufbau des Investitionsvolums ist bis heute ausgeblieben. Neben den 500 Mrd. Investitionsvolumen werden weitere Mittel für eine erfolgreiche sozial-ökologische Wende gefordert sein. Beispielhaft sei hier auf die berechtigte Forderung der vollen Übernahme der EEG-Umlage verwiesen, die nach Schätzungen zunächst 25 Milliarden Euro pro Jahr kosten wird. Ähnlich verhält es sich mit den Differenzverträgen (carbon contracts for difference), für die die Bundesregierung derzeit ein Pilotprojekt in der Stahl- und Chemieindustrie plant. Die Corona-Pandemie hat zudem offengelegt, dass bestimmte Lieferketten für Störungen anfällig sind und es industriepolitisch geboten ist, bestimmte Produktionskapazitäten heutiger und künftiger Wertschöpfung innerhalb Europas auszubauen (z.B. Halbleiter und Batteriezellen). Auch die Förderungen solcher Projekte müssen mitgedacht werden, weil es sonst nicht gelingen wird, Wertschöpfungsketten in diesem Umbruch in Europa zu halten.

Die genannten Punkte sind gute Beispiele für öffentliche Ausgaben und sinnvolle ordnungspolitische Eingriffe, die Vorbedingung und Anreiz für private Investitionen sind: Durch Differenzverträge werden klimawirksame Investitionen rentabel, die sich sonst erst bei deutlich höheren CO2-Preisen rechnen würden. Die Übernahme der EEG-Umlage vergünstigt strombasierte – und damit klimafreundlichere – Alternativen, sodass die Nutzung fossiler Energieträger im Vergleich unattraktiver wird. Eine stärkere europäische Halbleiter- und Batteriezellenproduktion würde den Industriestandort Deutschland und die europäische Souveränität stärken. Zögert die neue Bundesregierung hier, werden sich zahlreiche Unternehmen weiter hinter dem Argument fehlender Verlässlichkeit und Planbarkeit verstecken und eigene Investitionen zurückhalten.

Diese Mechanik gilt natürlich ebenso für die eingangs erwähnten Infrastrukturprojekte: Bessere Transportwege, bessere Internetanbindungen – öffentliche Investitionen erhöhen die Effizienz und Rentabilität der Investitionen privater Unternehmen. Eine anhaltend restriktive öffentliche Investitionsbereitschaft bremst insofern in doppelter Hinsicht das Erreichen der Klimaziele.

Eine erfolgreiche Transformation entscheidet sich aus Sicht der Beschäftigten in den Regionen. Gelingt es dort gute Industriearbeit zu erhalten und auf nachhaltige Produkte und Prozesse umzustellen, oder drohen Standortschließungen, Personalabbau und Arbeitslosigkeit und damit eine Verarmung ganzer Regionen. Proaktive regionale Strukturpolitik ist gefordert und damit auch Kommunalhaushalte, die einen solchen Umbau durch die Bereitstellung kommunaler Infrastruktur, Ertüchtigung der Berufsschulen, usw. fördern können. Zwingend dabei ist ein Paradigmenwechsel im europäischen Beihilferecht und der Strukturpolitik. Gefördert werden soll nicht erst dann, wenn Regionen in die Armut geraten, sondern rechtzeitig und proaktiv, um dies zu verhindern.

Unter Ökonom*Innen ist es Konsens, dass das zusätzliche öffentliche Investitionsvolumen nicht gestemmt werden kann, solang die bestehenden Regeln zur Neuverschuldung auf Landes-, Bundes- und Europaebene greifen. Dieser Einschätzung folgen auch immer mehr politische Akteur*innen: Während die Union z.B. die Schuldenbremse eigentlich beibehalten möchte und sogar „möglichst schnell“ wieder die „schwarze Null“ anstrebt, haben prominente Unionspolitiker*innen bereits vorgeschlagen, die Schuldenbremse des Bundeshaushalts mit einem „Deutschlandfonds“ zu umgehen – ein bemerkenswertes Eingeständnis der finanzpolitischen Zwickmühle, in die man sich manövriert hat. Darüber hinaus fordern Union und FDP ein Absenken der Körperschaftsteuer und eine Abschaffung des verbleibenden Solidaritätszuschlags – milliardenschwere Versprechen, die nur wenige, finanziell bessergestellte Bürger*innen direkt begünstigen würden. Die Handlungsfähigkeit der öffentlichen Hand wäre in den kommenden Jahren maßgeblich eingeschränkt.

Die Schuldenbremse und die europäischen Fiskalregeln sind in der heutigen Form überholt. Die Entwicklung der durchschnittlichen Wachstumsraten, aber vor allem der durchschnittlichen effektiven Zinssätze für deutsche Staatsanleihen in den letzten Jahren erlauben auch weiterhin die Neuaufnahme von Schulden. Deutschland würde selbst mit Primärdefiziten seine Staatsschuldenquote senken, da die Zinssätze auch langfristig hinter dem Wirtschaftswachstum zurückbleiben dürften. Diese Entwicklungen waren nicht absehbar, als das gegenwärtige finanzpolitische Regelwerk entwickelt wurde. Will man an diesem Regelwerk aus anderen Gründen festhalten, so sollte es zumindest reformiert werden – sonst wird es zu einem politischen, ökonomischen und klimapolitischen Risiko.

Von der kommenden Bundesregierung fordern wir daher ein klares Bekenntnis, die finanzpolitischen Herausforderungen der Transformation anzuerkennen. Sie muss investieren, Infrastrukturen modernisieren und Innovationen fördern. Dafür braucht sie einen finanzpolitischen Spielraum – nur so wird der sozial-ökologische Umbau unserer Industriegesellschaft gelingen.