22.09.2021Beitrag

„Die nächste Regierung muss eine neue Balance zwischen Staat und Markt finden“

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Matthias Machnig: Herzlich willkommen Ralf Fücks. Ein bekannter Vordenker aus dem grünen Spektrum. Lange Zeit einer der Vorsitzenden der Heinrich Böll Stiftung, davor Bürgermeister, Senator. Herzlichen Dank für die Gesprächsmöglichkeit. Ich würde gerne mit folgender Frage beginnen: Die Transformation wird eine der Schlüsselfragen sein in Hinblick auf Klima aber auch in Hinblick auf die Frage von Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigungssicherung. Was heißt das für die Rollenverteilung zwischen Staat und Markt und wie muss das definiert werden, dass die Ziele erreicht werden und Zielkonflikte aufgelöst werden können?

Ralf Fücks: Ich definiere mich selbst gerne als grüner Ordoliberaler. Die klassische ordoliberale Antwort wäre natürlich, dass der Staat die Rahmenbedingungen setzen muss, um ökologische Innovationen und Investitionen auf der Seite von Unternehmen und privaten Haushalte anzuschieben. Aber das ist, so richtig es im Grundsatz bleibt, sicher keine hinreichende Antwort auf die enormen Herausforderungen, vor denen wir jetzt in den nächsten 20-30 Jahren stehen, weil der Staat neben seiner regulativen Funktion eine starke Rolle auch als Investor spielen muss.

Man muss sich klarmachen, dass das historische Projekt „Klimaneutrale Industriegesellschaft“ vor allem ein enormes Investitionsprojekt ist. Das gilt für die ökologische Sanierung des Gebäudebestands, der zum überwiegenden Teil Privateigentum ist, über den Umbau unserer Grundstoffindustrie, also Chemie, Zement und Stahl bis hin zu Elektromobilität. Davon wird der Löwenanteil über die Unternehmen und privaten Haushalte kommen müssen. Wir brauchen aber auch in einem hohen Umfang staatliche Investitionen in die öffentliche Infrastruktur, insbesondere im öffentlichen Verkehr. Dazu kommen Zuschüsse und Steuererleichterungen, um die Kostenlücke bei Öko-Investitionen zu überbrücken, die sich noch nicht am Markt amortisieren. Ein Beispiel sind die Contracts for Difference bei der Umstellung auf klimaneutrale Stahlproduktion.

Matthias Machnig: Wir haben in einem Papier des Wirtschaftsforums von einer Pionierfunktion des Staates gesprochen.

Ralf Fücks: Was ist mit Pionierfunktion gemeint? Der Löwenanteil der Innovationen kommt von privaten Unternehmen, die ca. 80% der FuE-Ausgaben tätigen.

Matthias Machnig: Pionierfunktion heißt ja nicht, dass der Staat alles abdeckt. Das EEG ist ein klassisches Beispiel für eine Pionierfunktion. Wenn wir Elektromobilität fördern, dann macht der Staat das, um einer Technologie zum Durchbruch zu helfen. Das ist mit der Pionierfunktion gemeint und in der Tat bleibt die Frage: Wie triggern wir über öffentliche Investitionen private Investitionen? Welche Instrumente brauchen wir? Und brauchen wir nicht ein neues ökologisches, transformatives ordnungspolitisches Denken?

Ralf Fücks: Da gehe ich sofort mit. Stichwort ordnungspolitische Funktion des Staates – das führt zurück auf die Frage der Preissetzung. Preise sind das zentrale Lenkungsinstrument in einer Marktwirtschaft. Der CO2-Preis ist auf Dauer der effektivste Hebel, um die Dekarbonisierung voranzutreiben. Ein Emissionshandelssystem mit einer degressiven Begrenzung von CO2-Emissionen prämiert klimafreundliche Innovationen und lenkt Investitionen in die Bereiche, in denen Treibhausgas-Emissionen mit dem günstigsten Kostenaufwand reduziert werden können. Der Preis für Emissionszertifikate bildet sich am Markt – aber ihr Volumen wird politisch festgesetzt. Flankierend brauchen wir bessere Abschreibungsbedingungen für Investitionen in Forschung und Entwicklung, die Förderung von Pilotprojekten und öffentliche Investitionsprogramme. Das ist ja auch der Kern des European Green Deal.

Der Durchbruch neuer Technologien ist vielfach von Voraussetzungen abhängig, die der Staat gewährleisten muss. Elektroautos werden sich nur durchsetzen, wenn eine flächendeckende Ladeinfrastruktur aufgebaut wird. Für die Umstellung auf klimaneutrale Stahl- oder Chemieindustrie braucht es eine massive Erweiterung der Produktion erneuerbarer Energien und den Aufbau einer Wasserstoff-Infrastruktur. Das geht nur in Private-Public-Partnership.

Machnig: Absolut. Die deutsche Debatte krankt an einem: Sie baut eine Dichotomie auf von Markt und Staat und das ist aus meiner Sicht eine überholte Diskussion. In Amerika wird viel pragmatischer agiert – man denke beispielsweise an Bidens Konjunkturprogramm – während es in Deutschland zwei Schulen gibt, die scheinbar unvermeidbar nebeneinanderstehen. Deswegen meine Frage nochmal: Brauchen wir nicht ein ökologisches, transformationsorientiertes, ordnungspolitisches Denken, das eben nicht Staat gegen Markt positioniert, sondern immer über eines nachdenkt: Welche Impulse, finanzielle, aber natürlich auch Rahmenbedingungen, muss der Staat geben, damit die Transformation – und das ist die gewaltigste Aufgabe seit Beginn der Industriegesellschaft überhaupt – gelingen kann?

Fücks: Das ist vor allem eine Frage des Marktdesigns. Du hast selbst das Beispiel EEG genannt. Da wurde ein Markt für erneuerbare Energien durch staatliche Ordnungspolitik in Gang gesetzt. Ich würde dieses Modell gerne weiterdenken für die nächste Stufe der Klimapolitik. Was nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts von der Großen Koalition im Eilverfahren beschlossen wurde – minus 65% CO2-Emissionen bis 2030 -, bedeutet, dass wir in knapp 10 Jahren annähernd im gleichen Umfang CO2-Emissionen reduzieren müssen wie in den 30 Jahren zuvor.

Machnig: Nicht ganz. 38 zu 27 in etwa. 31 Jahre 38% oder 37%. Jetzt innerhalb von 9 Jahren 27% bis 28%.

Fücks: Das ist die Größenordnung. Wir haben aber nicht die ökologischen Windfall-Profits zur Verfügung wie die Stilllegung der CO2-intensiven Fabriken und Braunkohlekraftwerke der DDR. Und die Unternehmen haben schon einen Großteil ihrer Effizienzreserven in den letzten 20 Jahren ausgeschöpft. Das heißt, wir stehen jetzt vor einem strukturellen Umbau. Jetzt geht es ans Eingemachte. Wenn wir den Kohleausstieg vorziehen, gleichzeitig aus der Atomenergie aussteigen und parallel auch Öl und Erdgas substituieren wollen, ist der massive Ausbau erneuerbarer Energien und darauf aufbauend der Hochlauf von Wasserstoff und synthetischen Kraftstoffen der entscheidende Faktor.

Das funktioniert nur mit einer aktiven Rolle des Staates. Ein Beispiel ist die Internationalisierung der Energiewende: Ein Verbund erneuerbarer Energien von Skandinavien bis zum Mittelmeer, der auch die osteuropäischen Länder und die Sahara-Staaten Nordafrikas einschließt. Dazu gehören die entsprechenden Leitungssysteme, also Stromtrassen und Wasserstoff-Pipelines. Das geht nur über politische Vereinbarungen und staatliche Koordination mit den entsprechenden Garantien für private Investoren.

Ein kritischer Punkt ist, wieweit es öffentliche Zuschüsse für privatwirtschaftliche Investitionsprojekte geben muss. Der Einsatz klimaneutraler synthetischer Kraftstoffe in der Chemieindustrie oder in der Luftfahrt ist gegenwärtig noch 4-5-mal so teuer wie der Einsatz fossiler Energieträger. Wer deckt die Kostendifferenz? Wenn wir die Klimaziele für 2030 erreichen wollen, läuft es darauf hinaus, dass bestehende Produktionsanlagen vorzeitig abgeschrieben und durch neue Technologien ersetzt werden müssen. Man kann Unternehmen, die im internationalen Wettbewerb stehen, nicht beliebig höhere Produktionskosten aufbuckeln. Ich habe meine Zweifel, ob dieses Problem durch den anvisierten CO2-Grenzausgleich der EU (Border Adjustment Mechanism) gelöst werden kann.

Machnig: Ist nicht erkennbar, dass alte ordnungspolitische Gegensätze aufbrechen? Vor Jahren wäre es undenkbar gewesen, dass das Institut der Deutschen Wirtschaft, gemeinsam mit dem Institut für Makroökonomie der Hans Böckler Stiftung eine gemeinsame Studie in Auftrag gibt, die zum Ergebnis kommt: Wir brauchen staatliche Investitionen, zusätzliche Investitionen der Größenordnung von 50 Milliarden pro Jahr auf 10 Jahre, um das zu tun. Ich möchte ein zweites Beispiel nennen. Wenn man mit Spitzenvertretern der Deutschen Wirtschaft redet, ist die Tonlage sehr klar: Ohne staatliche Hilfe, das heißt vor allem Investitionshilfen aber auch Unterstützung bei Betriebskosten, Carbon Contracts for Difference oder ähnliches, wird es nicht gehen. Zeigt das nicht, dass das alte ordnungspolitische Denken an sein Ende gekommen ist? Was nicht heißt, dass wir eine Staatsökonomie machen. Sondern wir müssen darüber nachdenken: Wie können staatliche und private Initiativen so ineinandergreifen, dass die Ziele eigentlich erreicht werden können? Jeder für sich allein ist nicht in der Lage, Rahmenbedingungen zu schaffen oder die Ziele wirklich realisieren zu können.

Fücks: Das rührt an einen wunden Punkt. Welche Art von Beziehung zwischen Staat und Markt, ich würde sogar sagen, welche Art von Wirtschaftsordnung erfordert die ökologische Transformation? Diese Frage ist für mich unterdiskutiert. Wir konzentrieren uns auf ambitionierte Ziele und dann diskutieren wir einzelne Instrumente. Aber wir diskutieren kaum die darüber liegende ordnungspolitische Frage, ob die ökologische Transformation als ein Projekt, das tiefgreifende Veränderungen in wenigen Jahrzehnten mit einem hohen Ausmaß an staatlicher Koordination erfordert, fast zwangsläufig in eine Art gelenkte Ökonomie führt. Wenn das die Zielrichtung ist, in die wir ohne große Debatte treiben, wird mir etwas schwindelig. Richtig ist, dass wir nicht einfach bei der Maxime bleiben können: „Der Staat setzt die setzt die Rahmenbedingungen und ansonsten regelt das der Markt“. Aber wie engmaschig der Staat Vorgaben für jeden Sektor der Volkswirtschaft setzen soll, wie weit die Steuerung über Preise oder über Gebote und Verbote erfolgt, das ist nicht ausbuchstabiert.

Machnig: Was wir brauchen ist eine ökologische Industriepolitik. Und zwar Industriepolitik nicht nur im Hinblick auf Industrie, sondern auch im Hinblick auf Infrastrukturen und ähnliches.

Jetzt habe ich einen Punkt. Im gegenwärtigen Klimaschutzgesetz, das der Bundestag verabschiedet hat, sind sektorale Ziele festgelegt mit der Aufforderung und Verpflichtung, aus den jeweiligen Fachministerien nachzusteuern, wenn die Ziele nicht erreicht werden. Damit ist ein sehr klarer Rahmen gesetzt, zumindest was das Zielportfolio angeht.

Wie muss man jetzt das Zusammenspiel von öffentlichen Investitionen, privaten Investitionen und Rahmenbedingungen und Ähnlichem denken, damit daraus ein Grand Design der Transformation wird? Und wie kommen wir – und das habe ich selber in vielen Funktionen in Regierungen erlebt – aus Ressortlogiken heraus, die so etwas nicht unbedingt befördern?

Fücks: Der Strategiepfad, den du jetzt beschrieben hast, führt in eine immer engmaschigere Detailsteuerung, indem mittel- und langfristige Klimaziele auf die einzelnen Sektoren heruntergebrochen und auf genau bezifferte Jahresziele umgelegt werden. Ich halte diese Vorstellung einer linearen Reduktion von CO2-Emissionen für irreal. Die Innovations- und Investitionszyklen verlaufen nicht linear. Wir brauchen eine ernsthafte Diskussion: Was ist die Reichweite und was sind die Grenzen einer Steuerung über einen sektorübergreifenden CO2-Emissionshandel, der Reduktionsziele für die gesamte Volkswirtschaft festlegt – am besten auf europäischer Ebene – und es dann dem Wettbewerb und der Innovationsdynamik des Marktes überlässt, welche Lösungen optimal sind?

Stichwort Industriepolitik: Wir wissen zwar grob, was Schlüsseltechnologien für die ökologische Transformation sind: Batteriespeicher, Smart Grids, grüner Wasserstoff und synthetische Kraftstoffe, Rückgewinnung von CO2 aus der Atmosphäre. Aber weder wissen wir, welche spezifischen Technologien sich etwa in der Batterietechnik durchsetzen werden, noch können wir künftige Sprunginnovationen voraussehen. Ich plädiere eher dafür, den Wettbewerb um die besten Lösungen zu fördern, als sich auf bestimmte Industriezweige festzulegen.

Machnig: Ich möchte auf ein paar Probleme kommen in dem Kontext. Wir haben einen Emissionshandel, der sich bislang auf den Bereich Energie und Industrie konzentriert. Es soll ein zweiter kommen im Bereich Wärme und im Bereich Verkehr. Und wir wissen eines: Allein eine Steuerung dieses „ETS 2“ über Preise wird nicht funktionieren, denn die Preise, die ich anlegen müsste, wären extrem prohibitiv – 250€ bis 300€ die Tonne. Das wird über Preise nicht gehen. Und deswegen bin ich auch nicht für Steuerung. Aber worüber wir nachdenken müssen, sind Investitionen: Privat, öffentlich und dann natürlich auch entsprechende Unterstützungsleistungen – etwa für private Konsumenten – beim Thema Auto, beim Thema Wärme, beim Thema Energieeffizienz und Ähnlichem. Das muss zusammen gedacht werden und bislang wird das nicht zusammen gedacht, sondern es wird der Ressortlogik unterworfen, die eine spezifische ist. Und die Frage ist: Brauche ich dazu nicht ein neues Verständnis, einen neuen Blick darauf, wie solche Prozesse in den nächsten Jahren durch ein intelligentes Zusammenspiel von Staat, Markt, intelligenter Regulierung und sozialem Ausgleich realisiert werden können? Das ist das magische Viereck, das ich im Auge haben muss.

Fücks: Ich will noch mal zurück auf dein Argument. Das ist ja ein geläufiger Einwand gegen einen sektorübergreifenden CO2-Emissionshandel als dem Kernstück ökologischer Transformationspolitik, dass die Grenzkosten in bestimmten Bereichen, wie etwa im Verkehr, so hoch lägen, dass die entsprechenden CO2-Preise politisch gar nicht durchsetzbar sind. Der Witz ist aber, dass die Kosten so oder so anfallen. Der CO2-Preis bildet die tatsächlichen Kosten des Umbaus dieser Sektoren ab, etwa den Ersatz von fossilen Energieträgern durch erneuerbare Kraftstoffe. Bleibt die Frage: Wer trägt diese Kosten? Werden sie allein über den Preis weitergegeben oder braucht man kompensatorische Instrumente, die diese Mehrkosten für die Unternehmen, die sonst nicht mehr wettbewerbsfähig sind, wie für private Haushalte ein Stück weit kompensieren. Das halte ich für absolut notwendig, weil man sonst die soziale Akzeptanz für den ökologischen Umbau ruiniert. Aber – ohne dass ich dafür schon fertige Antworten hätte – wir müssen sehen, dass wir uns nicht zu sehr in Detailmaßnahmen verlieren.

Machnig: Es darf keine Übersteuerung geben.

Fücks: Ja, genau! Am Ende sollten nicht Beamtenstäbe das letzte Wort haben über die „richtigen“ Investitionen und Technologien.

Machnig: Du bist ja ein erfahrener Politiker und was wir hier diskutieren, findet nicht im luftleeren Raum statt. Jetzt sind es noch ein paar Tage bis zur Wahl. Die Wahrscheinlichkeit, dass eine Dreier-Koalition oder Vierer-Koalition ein denkbares Ergebnis sein können, ist nicht gering. Das wiederum heißt, dass in jedem Fall unterschiedliche Denktraditionen aufeinanderstoßen werden, egal wie die Farbzusammensetzung ist. Eine grüne Denktradition ist anders als eine sozialdemokratische, eine sozialdemokratische ist anders als eine liberale. Eine CDU ist nochmal anders als Grüne und SPD und FDP usw.

Wenn man sagt, dass wir einen neuen ordnungspolitischen Ansatz, ein neues Denken über das Zusammenspiel von Staat und Markt brauchen, was könnten Brücken sein? Brücken, die nicht nur nett in Koalitionstexten niedergelegt sind, die ja häufig nur ein Zwischenergebnis sind, aber noch nicht die Realität. Die einen wollen Steuersenkungen machen, etwa FDP und CDU, und auf der anderen Seite, im sozialdemokratischen Spektrum, werden staatliche Investitionen diskutiert und ein Transformationsfonds, der eben private Investitionen antriggert und unterstützt. Das sind ja unterschiedliche Denktraditionen. Was können Brücken sein, die diese unterschiedlichen Ausgangspunkte zusammenführen?

Fücks: Man muss offen die Zielkonflikte diskutieren: Können wir gleichzeitig die Schuldenbremse halten und die öffentlichen Investitionen steigern? Das gilt ja nicht nur für Öko-Investitionen, sondern auch für den Bildungssektor und die digitale Infrastruktur. In welchen Bereichen ist eine steuerliche Entlastung sinnvoll – etwa zur Absenkung der kalten Progression oder bei der Abschreibung von Forschungsausgaben? Mindestens so wichtig wie höhere staatliche Investitionen ist ja die Investitionsfähigkeit der Unternehmen. Die kann der Staat nie und nimmer ersetzen.

Wir müssen aufpassen, dass wir nicht vom Mantra „der Markt regelt alles“ ins Gegenteil fallen – „der Staat regelt alles.“ Wer auch immer die nächste Regierungskoalition stellt, muss eine Balance zwischen einem aktiven Staat und leistungsfähigen Unternehmen finden. Das Spannende an einer Koalition mit Sozialdemokraten, Grünen und Liberalen wäre ja gerade, die unterschiedlichen Prioritäten zwischen Staat und Markt, Regulierung und Bürokratieabbau, Zukunftsinvestitionen und nachhaltiger Finanzpolitik, Solidarität und Eigenverantwortung auszuhandeln. Wenn das klappt, kann daraus etwas Interessantes entstehen.

Machnig: Herzlichen Dank für das Gespräch!