Wir brauchen eine wirtschaftspolitische Revolution. So muss sie aussehen
Es gibt eine Ökonomin, deren Name in den letzten Jahren immer häufiger zu hören war: Mariana Mazzucato. Sie wird immer wieder genannt, wenn es darum geht, was sich in der ökonomischen Fachdebatte an Grundsatzwandel gerade ereignet. Mittlerweile finden ihre Ideen auch immer mehr in der Parteipolitik Gehör.
Mazzucatos Ideen stellen einen linken Perspektivenwechsel dar. Es geht weniger um Wohlstandsverteilung als um eine neue Form der Wohlstandsschaffung. Ihr Leitbild dafür: Der Unternehmerstaat. Ein Staat, der sich als Pionier versteht. Als Pionier in Forschung und Entwicklung, als Pionier in der Finanzierung von Zukunftstechnologien – quasi als neue Art von Venture Capitalist, der geduldiger und langfristiger denkt als jeder private Risikokapitalgeber.
In ihrem Buch „Das Kapital des Staates“ schreibt Mazzucato: „Ein Unternehmerstaat investiert in Bereiche, in die der private Sektor nie investieren würde, selbst wenn er die Mittel dazu hätte.“ Sie entwirft damit eine Art linken Neo-Schumpeterismus: „Einem großen Teil der keynesianischen Linken fehlt eine Wachstumsagenda, die Reichtümer schafft und zugleich umverteilt. Sie wird möglich, wenn man die Lehren von Keynes und Schumpeter kombiniert.“ Das linke Narrativ ist somit weniger, dass der marktwirtschaftliche Ertrag ex post sozialverträglich verteilt werden müsse, sondern der Staat schafft quasi selbst Wohlstand.
Meine zentrale These dieses Beitrages ist, dass dieser von Mariana Mazzucato eingeführte Unternehmerstaat das zentrale Instrument für einen wirtschaftspolitischen Paradigmenwechsel und für eine neue europäische Strategie im zunehmenden geopolitischen und technologischen Wettbewerb mit China und den USA ist.
Wir brauchen eine strategische Industriepolitik und einen eigenen Weg zwischen dem staatskapitalistischen Modell chinesischer Prägung und dem US-amerikanischem System großer Digitalkonzerne und ihrer finanziellen Ökosysteme. Ziel der neuen Industriepolitik muss eine strategische Souveränität sein.
Diese Souveränität, die zuvorderst eine technologische Souveränität ist, ist insofern zentral, weil technologische Stärke zu einem immer relevanterem Kriterium für weltpolitisches Gewicht und Marktbeeinflussung wird. Technischer Fortschritt treibt Wachstum – dies wird zum dominierenden Wachstumsgrund. Dieser technische Fortschritt ist aber planbarer als es die ursprüngliche neoliberale Begründung nahelegt, die von Joseph Schumpeter abgeleitet ist. Denn für den Ökonomen Joseph Schumpeter war der Unternehmer ein Erfinder, der mit neuen Technologien und disruptiven Geschäftsmodellen ganze Produktionsformen umgestalten und neu schaffen und damit „schöpferische Zerstörung“ kreieren kann.
Dieser Fokus, der auf die Innovation Einzelner vertraut, die in einer freien Markwirtschaft mit Ideen und Mut schon die Märkte umkrempeln, ist aber aus der Zeit gefallen und reichlich naiv angesichts der für Sprunginnovationen notwendigen Voraussetzungen an Kapital und Fachkräften. Markteintritte von Kleinen werden nämlich angesichts von Kapitalnotwendigkeiten und Fachkräftemangel immer schwieriger. Innovationen werden kaum mehr in Garagen möglich, wo mal eben Steve Jobs die Computerbranche revolutioniert. Innovationen kommen heute von massiv ausgestatteten Forschungsabteilungen, langjähriger Forschung in großen Universitäts- und Forschungsnetzwerken und sie brauchen vor allem eins: viel Kapital. Die zuletzt erfolgreiche Pionierrolle deutscher Unternehmen bei mRNA-Impfstoffen wäre so etwa ohne private langfristig-investierte Kapitalgeber gar nicht möglich gewesen. Noch anders gesagt: Ohne Milliardäre im Hintergrund gäbe es heute weder BioNTech noch CureVac und damit keine COVID-19-Impfstoffe aus Deutschland. Die Leistung der Gründer von BioNTech und CureVac und deren individuelles Zutun zu den biotechnologischen Innovationen ist eine Bedingung für deren Erfolg, aber nicht die notwendige Bedingung. Die notwendige Bedingung liegt vielmehr in der Finanzierung und Begleitung der Innovation – und somit generell in dem Rahmen, in dem Innovationen stattfinden können.
Die zentralen Zukunftsfelder sind heute absehbar und demnach kann eine strategische Industriepolitik gezielt technischen Fortschritt ermöglichen. In jenen zentralen Zukunftsfeldern wie digitalen Produkten, Industrie 4.0 (also automatisierter Produktion), Cloud-Technologie, Künstlicher Intelligenz, Quantencomputing, Chipherstellung, Softwareentwicklung, Batteriezelltechnologie etc. geraten Deutschland und Europa aber zunehmend ins Hintertreffen, sodass technologische und politische Abhängigkeiten zu wachsen drohen.
Unternehmen mit einer Marktkapitalisierung wie Amazon gibt es in Europa kaum. Und so bestehen auch nicht deren Investitionsmöglichkeiten und das Ökosystem von Venture Capital- und Private Equity Markt darum. Die Europäer sind auch nur partiell mit Staatsbanken wie der KfW oder der Europäischen Investitionsbank ausgestattet, die wie die chinesischen Staatsbanken über den Auftrag und das Kapital verfügen, langfristige Technologie- und Industriepolitik zu betreiben.
Eine neue Industriepolitik ist also alternativlos.
Ich werde die Begründung dieser These einer notwendigen neuen Industriepolitik nun stellvertretend am Beispiel der Energiewirtschaft verdeutlichen.
Der Status Quo der europäischen Klimapolitik sieht so aus:
Das deutsche Klimaschutzziel wurde unlängst bis 2030 auf 65 Prozent angehoben (also der Treibhausgas-Ausstoß soll um 65 Prozent gegenüber 1990 verringert werden). Für 2040 ist ein Zwischenziel von 88 Prozent anvisiert. 2045 soll Deutschland insgesamt klimaneutral sein.
Bislang steht für Deutschland eine Minderung von 40 Prozent im Jahre 2020. Dies aber nur durch die Corona-Pandemie, die zu kurzfristigen Stopps von Industrieproduktionen führte. Real sind bislang ca. 37 Prozent bis 38 Prozent Minderung im Vergleich zu 1990 erreicht worden. Bis 2030 sollen nun weitere ca. 27 Prozent reduziert und bis 2040 insgesamt eine zusätzliche Reduktion von ca. 50 Prozent erreicht werden. In 19 Jahren soll also weit mehr reduziert werden als in 31 Jahren geschafft wurde.
Das Ausmaß dieser Ziele für den Transformationsdruck wurde bislang nicht verstanden. Die sehr ambitionierten Klimaziele haben sich von deren Realisierungs-Maßnahmen entkoppelt. Die politischen Absichten und die dafür nötige Real-Politik passen gerade nicht zusammen.
Der Unternehmerstaat und eine strategische Industriepolitik werden hier relevant, um die Ziele überhaupt zu erreichen. Denn es müssen Technologien (wie z.B. Wasserstofftechnologien) genutzt werden, die gegenwärtig noch nicht wettbewerbsfähig sind. Ein kluger Policy-Mix, der Investitionen fördert (Capex), Betriebskosten abfedert (Opex/Markteinführungsinstrumente), Forschung stärkt und der eine neue Regulatorik enthält, die Investitionssicherheit und Planbarkeit gibt, muss für das Gelingen der Dekarbonisierung etabliert werden. Ein Rahmen muss erst geschaffen werden, in dem es zur Innovation kommen kann.
Im Folgenden sind vier Beispiele für den notwendigen Policy-Mix im Bereich der Energiewirtschaft genannt, um die konkrete Gestalt eines Unternehmerstaates zu skizzieren, der zu einer strategischen Industriepolitik fähig ist.
Erstens: Capex: Einen staatlichen Transformationsfonds einrichten
Dieser Transformationsfonds hat zur Aufgabe, Transformationsaufgaben nicht nur im Bereich der Dekarbonisierung zu finanzieren und sollte ein Volumen zwischen 45 Milliarden Euro pro Jahr (konservative Rechnung) und 70 Milliarden Euro pro Jahr (progressive Rechnung) für die nächsten zehn Jahre haben. Ein solcher Fonds könnte in einer neuen Finanzierungsfazilität angesiedelt und realisiert werden. Nur durch mehr staatliche Investitionen können im ausreichenden Maße private Investitionsausgaben der Unternehmen (Capex) ausgelöst werden. Das Ziel eines Transformationsfonds liegt also neben der Bedarfsdeckung notwendiger öffentlicher Investitionen in der Schaffung eines gesteigerten Investitionsklimas. Mehr öffentliche Investitionen ziehen mehr private Investitionen nach sich.
Zweitens: Opex: Markteinführungsprogramme für grünen Stahl
„Carbon Contracts for Difference“ müssen zu einem neuen zentralen Element des Marktdesigns werden. Wer möchte, dass in der Stahlproduktion Kohle so schnell wie möglich durch Wasserstoff ersetzt wird, muss Klimaschutzverträge zwischen Staat und Unternehmen schließen, die höhere Kosten bei Betrieb klimaneutraler Anlagen ausgleichen. Damit muss eine Regulatorik verbunden sein, die Abnahmegarantien für grünen Stahl gibt – was zum Beispiel bedeutet, dass die deutsche Autoindustrie verpflichtet wird, einen steigenden Prozentsatz klimaneutralen Stahl in ihren Autos zu verbauen. Markteinführung und Markthochlauf werden in Zukunft öfter den Staat brauchen – ohne den Unternehmerstaat könnten sonst private Investoren zögern.
Drittens: Regulatorik: Reform des europäischen Beihilfe- und Wettbewerbsrechts
Die von allen Seiten gewollte Dekarbonisierung der Industrie erfordert in den nächsten Jahren hochskalierte Investitionen. Doch staatliche Industriepolitik scheitert häufig am europäischen Beihilferecht. Selbst wenn es also einen Willen zur Renaissance der Industriepolitik gibt, muss diese Renaissance auch bürokratisch und regulatorisch machbar sein. Das europäische Beihilferecht in seiner momentanen Form steht diesem im Weg. Großinvestitionen, wie sie etwa chinesische Wettbewerber mit ihrer Finanzarchitektur unternehmen können, sind im aktuellen europäischen Framework nicht möglich. Das europäische Wettbewerbsrecht steht der Innovation zudem ebenfalls im Weg. Denn die Dekarbonisierung erzwingt neue Technologien, etwa in der Auto– und Zuliefererindustrie. Ökosysteme für Elektrobatterieantrieb und Brennstoffzelle müssen zwischen Zulieferern und OEMs entstehen, die dafür zur vorwettbewerblichen Kooperation in der Lage sein dürfen. Diese vorwettbewerbliche Kooperation ist durch das aktuelle EU-Wettbewerbsrecht jedoch erschwert, sogar Kartellverfahren drohen. Entwicklung darf aber nicht durch einen überholten regulatorischen Rahmen gebremst oder gar verhindert werden.
Viertens: Forschungspolitik ist auch Industriepolitik
Um die Energiewende zu schaffen, braucht es immer effizientere Green-Tech. Beispielsweise müssen die Anlagen für Elektrolyse, mit denen Wasserstoff gewonnen werden kann, schnell viel größer werden – was nicht einfach getan ist und intensive Forschung und Entwicklung braucht. Auch Fragen des Transports von Wasserstoff über Erdgaspipelines müssen intensiver erforscht werden. Neue Technologien brauchen generell Jahre der Grundlagenforschung. Diese Forschung muss gezielt stärker unterstützt werden. Im Bereich der Wasserstoffforschung sollte konkret ein gesamtdeutsches Oberzentrum für Wasserstoffforschung, vergleichbar mit der Größe des Forschungszentrum Jülich, geschaffen werden und diesem Forschungszentrum ein Jahresbudget von etwa einer Milliarde Euro zur Verfügung gestellt werden. Die Forschungsausgaben für Batteriezellforschung sind ebenfalls deutlich auszuweiten.
Fazit:
So eine neue Industriepolitik und Industriestrategie sind alternativlos. Die deutsche und europäische Zukunft hängen davon ab.
Dr. Nils Heisterhagen