Die ungleiche Verteilung von Chancen, Ressourcen, Einkommen und Wohlstand gehört zu den großen gesellschaftlichen Herausforderungen unserer Zeit. Verschiedene Politikmaßnahmen sind potenziell geeignet, Ungleichheit entgegenzuwirken. Wie lassen sich die Maßnahmen klassifizieren? Wie wirken sie? Einsichten aus ökonomischer Forschung liefern Hinweise und können als Kompass für politische Entscheidungen dienen.
Maßnahmen zum Abbau von Ungleichheit können an drei Stellen ansetzen (Rodrick und Stancheva, 2021).
- i) Ungleichheit beginnt schon vor dem Arbeitsmarkteintritt, im Kindesalter. Nicht alle Kinder haben in gleichem Maß Zugang zu Bildung, finanziellen Ressourcen und sozialen Netzwerken, obwohl diese ökonomische und soziale Teilhabe im späteren Leben wesentlich bestimmen. Ungleiche Startchancen führen zu ungleichen Brutto-Einkommen, ungleichen Lebenswegen, ungleicher Lebenserwartung. Maßnahmen für mehr Chancengerechtigkeit wirken Ungleichheit ex ante entgegen – das heißt, schon bevor sie entsteht.
- ii) Selbst bei adäquater Qualifikation kann Menschen im Arbeitsmarkt Zugang zu „guten“ Arbeitsverhältnissen fehlen: Arbeit mit guter Bezahlung, gutem Arbeitsumfeld und Familienvereinbarkeit. Sind solche Arbeitsplätze nicht ausreichend vorhanden, können Lebensentwürfe wanken – mit adversen Folgen wie psychischen und familiären Problemen und politischem Extremismus (Rodrick und Stancheva, 2021). Die Schaffung guter Arbeitsplätze zu fördern, ist Baustein sozialpolitischen Handelns.
- iii) Einkommens- und Vermögensungleichheit kann ex post – nachdem sie entstanden ist – über das staatliche Steuer- & Transfersystem abgemildert werden.
Verschiedene Instrumente können Chancengerechtigkeit fördern, „gute“ Beschäftigung schaffen und zu ex-post Umverteilung beitragen. Nicht alle sind gleich gut erforscht. Und nicht alle können hier dargestellt werden. Im Folgenden wird unter Rückgriff auf jüngere Forschung ein Schlaglicht auf einige prominente Beispiele geworfen.
i) Chancengleichheit von Kindern
Bildung ist entscheidende Determinante des Lebenseinkommens: Eine ungleiche Verteilung des Bildungserfolgs übersetzt sich in eine ungleiche Einkommensverteilung. In Deutschland hängt der Bildungserfolg stärker als in anderen Ländern am Elternhaus: In standardisierten Tests ist die Kluft zwischen Kindern aus schwierigen sozioökonomischen Verhältnissen und solchen aus gut situiertem Elternhaus höher als anderswo. In der Corona-Krise ist die Schere noch weiter aufgegangen: Lernrückstände sind vor allem bei leistungsschwächeren Kindern angefallen (bspw. Leopoldina, 2021).
Gerade schwächere Schülerinnen und Schüler brauchen gezielte Fördermaßnahmen, um die entstandenen Lernlücken zu schließen. Auch andere „Gleichheitstreiber“ dürfen nicht aus dem Blick geraten. Die empirische ökonomische Forschung betont bspw., dass vor allem frühe Bildung in Kindertagesstätten stark positiv auf die Entwicklung und das Lebenseinkommen einwirkt, insbesondere bei Kindern aus schwierigen sozioökonomischen Verhältnissen (bspw. Heckman 2012). Unter anderem, weil Lernen kumulativ ist: Wer früh viel lernt, hat ein gutes Fundament, auf dem er später aufbauen kann. Ein Ausbau von Kindertagesbetreuung bis hin zur Kindergartenpflicht fördert damit nicht nur die Arbeitsmarktpartizipation von Müttern, sondern kann auch Einkommensungleichheit in der nächsten Generation mildern.
Auch eine Reform der Erbschaftsteuer würde zur Schaffung gleicherer Startchancen beitragen. Die Erbschaftssteuer ist in Deutschland trotz Nachbesserungen im Jahr 2016 durch viele Ausnahmetatbestände charakterisiert. Vor allem gibt es weitreichende Begünstigungen für die Vererbung von Betriebsvermögen (Bach 2016, 2018). Die häufig als Begründung ins Feld geführten Liquiditätsbelastungen von Firmen könnten über Stundungen vermieden werden. Erben könnten die Steuer aus den Gewinnausschüttungen abbezahlen, sodass negative Effekte auf Wirtschaftstätigkeit weitgehend vermieden werden können. Angesichts hoher vererbter Vermögen ist das Einnahmepotenzial der Erbschaftsteuer groß. Eine Reform der Erbschaftsteuer stellt auch eine Alternative zu aktuellen Vorschlägen für die Einführung einer Vermögenssteuer dar: Die Erbschaftsteuer ist eine Vermögensteuer, die am Ende des Lebens erhoben wird. Ein zentraler Vorteil ist, dass sie mit deutlich weniger Erhebungsaufwand einhergeht als eine laufende Vermögensteuer und wirtschaftliche Aktivitäten und Vermögensaufbau weniger stark gehemmt werden. (Siehe bspw. Scheuer und Slemrod, 2021).
ii) Zugang zu „guten“ Arbeitsverhältnissen
Im Arbeitsmarkt geht es aus sozialpolitischer Perspektive um einen Beitrag zur Schaffung „guter“ Arbeitsplätze. Bei Befragungen assoziieren Menschen „gute“ Arbeitsverhältnisse primär mit guter Bezahlung. Das Geld soll reichen, „die Miete [zu] bezahlen, den Kindern ein gutes Aufwachsen [zu] ermöglichen, den eigenen Lebensstandard im Alter [zu] halten“, wie die SPD auf ihrer Webseite schreibt. Ein naheliegendes staatliches Instrument, die Bezahlung von Beschäftigten zu erhöhen, ist der gesetzliche Mindestlohn.
SPD, Grüne und FDP wollen den gesetzlichen Mindestlohn im ersten Regierungsjahr in einer einmaligen Anpassung auf zwölf Euro pro Stunde erhöhen. Ob der Mindestlohn den Zugang zu gutbezahlten Arbeitsplätzen verbessert, ist in der ökonomischen Forschung umstritten. Kritiker von Mindestlöhnen verweisen auf mögliche negative Beschäftigungswirkungen. Neuere Forschung legt allerdings nahe, dass diese allenfalls moderat ausfallen. Eine aktuelle Studie zum flächendeckenden Mindestlohn in Deutschland zeigt, dass im Zuge der Einführung 2015 nicht wesentlich Beschäftigung verloren gegangen ist, sondern Arbeitnehmer*innen vielmehr in produktivere und besser bezahlte Arbeitsverhältnisse wechselten: Der Mindestlohn erweist sich damit durchaus als wirksames Instrument für mehr „gute“ Beschäftigung (Siehe Dustmann et al., 2020).
Grundsätzlich gilt auch, dass Arbeitsmärkte teilweise durch Maßnahmen stimuliert werden, von denen man das auf den ersten Blick nicht vermutet. Neuere Forschung legt u.a. nahe, dass die Gewährung steuerlicher Kapitalinvestitionsanreize – wie die Ausweitung steuerlicher Abschreibungen für Kapitalinvestitionen – nicht, wie häufig vermutet, Arbeit in Unternehmen durch vermehrten Kapitaleinsatz substituiert, sondern vielmehr komplementär wirkt: Unternehmen weiten in Reaktion auf solche Anreize ihre Beschäftigung aus – mit positiven Rückwirkungen auf die betroffenen Arbeitsmärkte. Siehe Garett et al. 2020.
iii) Umverteilung über das Steuer- und Transfersystem
Schlussendlich kann der Staat auch ex-post – nachdem sich Einkommen und Vermögen realisiert haben – über das Steuer- und Transfersystem in die Einkommens- und Vermögensverteilung eingreifen: Transfers heben Einkommen am unteren Ende der Verteilung an; Besteuerung kappt Einkommen und Vermögen am oberen Ende der Verteilung.
Grundherausforderung staatlicher Umverteilungssysteme ist, dass die Anreize Einkommen zu erwirtschaften entlang der gesamten Einkommensverteilung sinken. Wer Transfers erhält, hat weniger Anreize zu arbeiten. Ebenso derjenige, der besteuert wird. Je höher die Steuerlast, desto höher werden auch Anreize über legale oder illegale Wege einen Steuerzugriff des Fiskus zu vermeiden. Eine zentrale Herausforderung ist, Umverteilung so zu organisieren, dass diese Effizienzverluste möglichst klein bleiben.
Extremmodelle wie ein bedingungsloses Grundeinkommen sind nicht umsetzbar. Wie kürzlich vom Wissenschaftlichen Beirat beim Bundesfinanzministerium dargelegt, würden die zur Finanzierung notwendigen Ressourcen die Steuerbelastung in astronomische Höhen treiben. Arbeits- und Innovationsanreize würden sinken und die Anreize für Leistungsträger ins Ausland abzuwandern wären groß (Wissenschaftlicher Beirat am Bundesministerium der Finanzen, 2021).
Zudem muss die Politik agil bleiben und auf Änderungen, u.a. bei den Möglichkeiten zur Steuerumgehung, reagieren. Unternehmenssteuern werden beispielsweise in der öffentlichen Debatte als Baustein des progressiven Steuersystems begriffen. In den letzten Jahrzehnten ist es aber zunehmend schwerer geworden, sie durchzusetzen. Denn in einer mobilen Welt können Firmen Gewinne in Niedrigsteuerländer verlagern. Staaten versuchen, sich dieser Entwicklung über unilaterale Maßnahmen und multilaterale Vereinbarungen entgegenzustemmen und internationale Steuervermeidung zu verhindern. Aber Firmen bleiben mobil – im Zweifel verlagern sie in einem gewissen Rahmen die Realaktivität selbst. Staaten haben weiter Anreize Unternehmenssteuersätze zu senken, um Firmen anzuziehen. Dieser Steuerwettbewerb drückt den Beitrag des Unternehmenssektors zum Staatshaushalt.
Mit Blick auf Steuergerechtigkeit ist letztendlich die Belastung der Firmeneigentümer entscheidend. Denn am Ende tragen nicht Unternehmen, sondern Menschen die Steuerlast. Und die effektive Steuerlast auf Anteilseigner hängt nicht allein am Unternehmenssteuersatz, sondern auch an der steuerlichen Behandlung von Kapitalerträgen. Die Durchsetzbarkeit von Kapitalertragssteuern ist im Zeitablauf einfacher geworden. Vor allem gebietet vermehrter Informationsaustausch über Kapitaleinkünfte unter Steuerbehörden in Europa und weltweit Steuerhinterziehung Einhalt. Kapitaleigner sind international zudem wenig mobil – zumindest weniger als Firmen. Will die Politik sie höher besteuern, bietet die Kapitalertragsbesteuerung einen vielversprechenderen Ansatzpunkt als die Unternehmenssteuer.
Prof. Dr. Nadine Riedel
Quellen:
Bach, Stefan (2016), Erbschaftsteuer, Vermögensteuer oder Kapitaleinkommensteuer: Wie sollen hohe Vermögen stärker besteuert werden?, DIW Discussion Paper.
Bach, Stefan (2018), Die Erbschaftsteuer ist die beste Reichensteuer, DIW Wochenbericht Nr. 49/2018.
Dustmann, Christian, Attila Lindner, Uta Schönberg, Matthias Umkehrer und Philipp vom Berge, 2020, Reallocation Effects of the Minimum Wage, Working Paper.
Garett, Daniel, Eric Ohrn und Juan Carlos Suarez Serrato, 2020, Tax Policy and Local Labor Market Behavior, American Economic Review: Insights March 2020, 2 (1), 83-100.
Heckman, James, 2012, Invest in early childhood development: Reduce deficits, strengthen the economy, https://heckmanequation.org/resource/invest-in-early-childhood-development-reduce-deficits-strengthen-the-economy/
Leopoldina, 2021, Ökonomische Konsequenzen der Coronavirus-Pandemie – Diagnosen und Handlungsoptionen, Stellungnahme Leopolina Juli 2021.
Rodrick, Dani und Stefanie Stancheva, 2021, A Policy Matrix for Inclusive Prosperity, NBER Working Paper 28736, 2021
Scheuer, Florian und Joel Slemrod, 2021, Taxing our Wealth, Journal of Economic Perspectives—Volume 35, Number 1—Winter 2021—Pages 207–230
Wissenschaftlicher Beirat am Bundesministerium der Finanzen, 2021, Bedingungsloses Grundeinkommen, Gutachten September 2021.