Wer sich dieser Tage durch Deutschland bewegt – egal ob als Pendler, Logistiker oder Reisender – erlebt ein Schienennetz, das seiner Schlüsselrolle für die Mobilitätswende nicht gerecht wird. Trotz Milliardeninvestitionen in die neue DB InfraGO AG bleiben strukturelle Mängel bisher ungelöst. Was als gemeinwohlorientierte Reform gedacht war, scheint politökonomisch vor allem eines: unzureichend kontrollierbar, intransparent organisiert und systematisch anfällig für Fehlanreize. Dabei liegt eine Alternative auf dem Tisch – sie ist älter als der Bundesverkehrswegeplan und dennoch kaum diskutiert: eine Infrastrukturgenossenschaft im Eigentum der Nutzer, also der Eisenbahnverkehrsunternehmen (EVUs).
Die DB InfraGO und die Eisenbahnunternehmen: Ein verfahrener Status Quo
Seit Januar 2024 ist die DB InfraGO AG für Planung, Betrieb und Instandhaltung der Schieneninfrastruktur zuständig. Mit der Fusion von DB Netz und DB Station & Service sollte ein Neuanfang signalisiert werden – Gemeinwohl statt Rendite. Die Realität sieht anders aus: Unterbesetzte Stellwerke lähmen den Verkehr, Baumaßnahmen werden viel zu oft derart kurzfristig den Bahnunternehmen mitgeteilt, dass die Bundesnetzagentur kürzlich ein sechsstelliges Bußgeld verhängt hat. Die Leidtragenden sind die Kundinnen und Kunden, die mit Umfahrungen, Fahrtverlängerungen und holprigen Schienenersatzverkehren zurecht kommen müssen.
Doch nicht nur die: Private Eisenbahnverkehrsunternehmen im Nah- und Güterverkehr sind mittlerweile die Regel. Im Personenfernverkehr gibt es immerhin mit dem von der Flix SE betriebenen ‘Flixtrain’ und einigen privaten Charterverkehren einen Hauch von Wettbewerb. Sie alle eint, dass sie ihre vertraglich zugesicherten Fahrplanleistungen erbringen müssen – am besten pünktlich –, was durch die Probleme auf der Schiene nicht einfach ist. Doch obwohl der Erfolg und auch die Existenz der privatwirtschaftlichen Eisenbahnunternehmen von einer funktionierenden Schienen- und Bahnhofsinfrastruktur abhängen, haben sie als reine Kunden kaum Mittel zur Einflussnahme. Und da die Bahninfrastruktur aus naheliegenden Gründen ein natürliches Monopol ist, gibt es auch keine Alternative dazu, das Angebot der DB InfraGO zu nutzen.
In ihrer Not bleibt den Unternehmen nur der Beschwerdeweg. Die Beschlusskammer 10 der für den Schienenverkehr zuständigen Bundesnetzagentur listet in ihrer Verfahrensdatenbank für das Jahr 2024 237 abgeschlossene und 15 noch laufende Verfahren, in die die Infrastrukturgesellschaft der Deutschen Bahn involviert ist. Im aktuellen Jahr sind in Summe bereits 55 Verfahren gelistet. Nicht immer bekommen die Antragsteller recht, aber die reine Fülle an Verfahren ist ein starkes Indiz für das zerrüttete Verhältnis zwischen den Netzkunden und der Netzbetreiberin DB InfraGO.
Ein zentrales Problem, das aus unserer Sicht ursächlich für diesen Mangel an Kooperation ist, ist die Eigentumsstruktur der DB InfraGO: So ist zwar die Bundesrepublik mittelbar Alleineigentümerin der DB InfraGO (über die Deutsche Bahn AG) und das Schienennetz damit vollständig in staatlicher Hand. Zusätzlich wird der Auftrag der DB InfraGO als “gemeinwohlorientiert” deklariert (das “GO” im Namen soll das versinnbildlichen). Doch dieses Etikett bleibt rechtlich unbestimmt. Weder ist sie steuerrechtlich gemeinnützig, noch hat sich etwas an dem im Grundgesetz festgeschriebenen Auftrag geändert, dass der Bund “dem Wohl der Allgemeinheit, insbesondere den Verkehrsbedürfnissen” (Art. 87e GG) verpflichtet ist. Und obwohl der Bund Alleineigentümer der Deutschen Bahn AG und ihrer Tochtergesellschaften ist, kann er der InfraGO dennoch keine direkten Weisungen erteilen. Operative Entscheidungen trifft ein weitgehend autonomer Vorstand, dessen Verantwortlichkeit rechtlich zwar klar geregelt, politökonomisch aber zahnlos ist. Fehlverhalten hat für die Handelnden selten Konsequenzen. Im Gegenteil: Sanktionen wie Zwangsgelder fließen teils innerhalb des Konzerns oder zurück an die öffentliche Hand – disziplinierende Wirkung: überschaubar.
Das Problem ist nicht nur operativ, sondern institutionell
Die InfraGO agiert als natürliches Monopol – mit allen damit verbundenen Risiken. Zugleich ist der Wettbewerb auf der Schiene asymmetrisch, denn während unternehmenseigene Fahrbetriebe der Deutschen Bahn finanziellen Rückhalt im Konzern und durch die Politik haben, geraten private Anbieter schneller unter Druck. Hinzu kommt, dass selbst technische Mängel wie fehlende Elektrifizierung von der DB InfraGO nicht offensiv angegangen werden. Stattdessen investiert etwa die DB-Güterverkehrssparte DB Cargo in teure Zweikraftloks, um Infrastrukturschwächen zu umfahren – ein klarer Wettbewerbsvorteil, den kleinere Anbieter aufgrund der Kapitalintensität nicht so leicht ausgleichen können.
Auch die Governance-Logik selbst ist widersprüchlich: Zwar verpflichtet die Satzung der InfraGO zum diskriminierungsfreien Netzzugang, doch die Praxis zeigt, dass Gleichbehandlung unter asymmetrischen Ausgangsbedingungen keineswegs zu Fairness führt. Zum Beispiel, indem hohe Netzentgelte verlangt werden, die zwar für alle gleich sind, aber im Falle der DB aufgrund der Deckungsgleichheit des Eigentümers und der Rückendeckung der Politik weniger stark ins Gewicht fallen, Wettbewerber aber überproportional belasten. Die Folgen: Rückzug aus bestimmten Relationen, eingeschränkter Wettbewerb und eine fragmentierte Transportinfrastruktur – ineffizient für das Gesamtsystem.
Immer wieder wird deshalb gefordert, das Netz vollständig aus dem DB-Konzern zu lösen und dem Staat direkt zuzuordnen. Doch ein rein staatliches Netz ist keine Antwort auf dysfunktionale Strukturen. Ohne Nutzerrückbindung drohen bürokratische Trägheit, fehlende Innovation und eine noch größere Entkopplung vom operativen Geschehen. Doch auch die britischen Erfahrungen mit der kompletten Privatisierung und späteren Rückverstaatlichung des Netzes ist kein geeigentes Vorbild. Klar ist: weder Markt noch Staat allein garantieren Effizienz, Transparenz oder Nutzerorientierung.
Die Infrastrukturgenossenschaft als Governance-Alternative
Wie könnte aber eine Alternative aussehen? Wir glauben: eine Genossenschaft im Eigentum der Eisenbahnverkehrsunternehmen. Alle zugelassenen EVUs – ob Güter- oder Personenverkehr, privat oder öffentlich – werden beteiligt, gemessen an ihrer Netzleistung. Die Genossenschaft übernimmt Betrieb und Instandhaltung des Netzes, finanziert über Infrastrukturvereinbarungen mit dem Bund. Regulierung, etwa durch die Bundesnetzagentur, bleibt bestehen – wird aber sinnvoll erweitert, etwa um die Zustandsüberwachung der Schienenwege.
Eine Infrastrukturgenossenschaft beseitigt nicht alle Machtasymmetrien – insbesondere nicht die strukturelle Dominanz der Deutschen Bahn im Fernverkehr. Doch gerade im Güterverkehr und im Personennahverkehr haben sich längst starke Wettbewerber etabliert. Diese Unternehmen wissen, was ein funktionierendes Netz braucht und wären in einer Mitverantwortung besser in der Lage, es selbst zu gestalten.
Und auch auf symbolischer Ebene ist noch viel zu tun: Wenn der ehemalige Verkehrsminister Volker Wissing (vormals FDP) in einem Jahr 30 Fototermine mit der DB wahrnimmt, aber nur vier mit allen anderen Wettbewerbern zusammen, wird deutlich, wie sehr politische Sichtbarkeit weiterhin am ehemaligen Monopolisten klebt. Ein neues Eigentumsmodell würde diesen Automatismus zumindest durchbrechen – und damit das Potenzial für eine produktivere Netzpolitik schaffen.
Trennung von Netz und Betrieb würde hinfällig werden
Die Einführung einer Genossenschaft, die von der Gemeinschaft der Eisenbahnverkehrsunternehmen gelenkt würde, hätte den Nebeneffekt, dass die oft proklamierte Trennung von Netz und Betrieb rückabgewickelt werden würde. Denn es sind ja genau die Verkehrsunternehmen, die dann “ihre” Schiene selbst verwalten würden. Doch eine Trennung von Netz und Betrieb ist keine conditio sine qua non für eine effiziente und wettbewerbliche Organisation des Schienenverkehrs.
Vielmehr dreht sich dieser Ansatz um die organisatorischen Fehlanreize, die entstehen, wenn das Netz von einem einzelnen Nutzer verwaltet wird, wie es beim DB-Konzern aktuell der Fall ist. Die anderen Nutzer haben das Nachsehen. Bei einer genossenschaftlichen Lösung werden im besten Fall die Interessen der Wettbewerber deutlich ausgeglichener berücksichtigt und Anreizverzerrungen beim Betrieb der Schieneninfrastruktur minimiert. Das machte dann die vielfach geforderte Trennung tatsächlich obsolet.
Offene Fragen: Zahlreich, aber lösbar
Natürlich wirft eine so grundlegende Reform wie die Einführung einer Genossenschaftslösung auf der Schiene viele organisationsrechtliche Fragen auf. Eine zentrale Frage ist zum Beispiel der Ein- und Austritt aus der Genossenschaft. Wenn ein Unternehmen austreten möchte – etwa weil es seine Geschäftstätigkeit aufgibt –, was passiert dann mit den Genossenschaftsanteilen? Eine Rückgabe gegen eine Ausschüttung ist problematisch, da das Kapital der Genossenschaft ja im Schienennetz gebunden ist. Würden die anderen einspringen müssen? Zugleich wird ja auch in Zukunft ein großer Anteil des Kapitals für den weiteren vom Bund zur Verfügung gestellt werden müssen. Dieses Kapital indirekt ins Eigentum der Unternehmen (über die Genossenschaftsanteile) übergehen zu lassen, wäre nicht sinnvoll.
Eine alternative Option ist die Kopplung von Genossenschaftsanteilen ausschließlich an Stimmrechte, nicht aber ans Kapital. Dies könnte mit einem automatischen Erlöschen ebendieser einhergehen, sofern nach einer gewissen Karenzzeit von bspw. fünf Jahren kein Fahrbetrieb durch ein bestimmtes EVU mehr stattfindet. Ein Austritt aus der Genossenschaft wäre auf diese Weise kapitalunschädlich und zugleich nutzungsgebunden.
Weiterhin ist zu klären, wonach sich die Stimmrechte bemessen und für welche Entscheidungen welche Mehrheiten verlangt werden. So wäre es in einem Modell ohne Kapitalbindung naheliegend, Stimmrechte an die Fahrleistung zu koppeln. Dies würde aber dazu führen, dass die DB-Gesellschaften einen enormen Einfluss behalten würden. Ausgeglichen werden könnte dies mit der Erfordernis von ⅔ Mehrheiten oder Einstimmigkeit bei kritischen Fragen, um eine Fortsetzung der Dominanz des DB-Konzerns zu vermeiden. Demgegenüber steht freilich die Herausforderung, dass hohe Mehrheitserfordernisse schnell zur Lähmung von Entscheidungsprozessen führen können und lediglich Minimalkonsense möglich sind. Demgegenüber wäre es möglich, verschiedene Teilfragen des Netzbetriebes in Untergruppen zu klären. So könnte den unterschiedlichen Schwerpunkten der Unternehmen Rechnung getragen werden.
Fazit: Neue Eigentumsmodelle für die Mobilitätswende
Auch wenn die genaue Ausgestaltung eines solchen Modells noch aussteht, erscheint eine Sache klar: Die Verkehrswende braucht mehr als Investitionszusagen und Strukturreformen auf dem Papier. Sie braucht ein Netz, das verlässlich, effizient und nutzerorientiert betrieben wird. Die DB InfraGO ist diesem Anspruch bislang nicht gerecht geworden. Weder die privatrechtliche Form noch die politische Steuerung haben sich langfristig als tauglich erwiesen.
Eine Infrastrukturgenossenschaft hingegen bietet eine konkrete, institutionell belastbare Alternative, in der Nutzerinteressen strukturell verankert sind und Fehlanreize reduziert werden. Die Politikwissenschaftlerin und Ökonomie-Nobelpreisträgerin Elinor Ostrom hat es in ihrer Forschung zu Allmendegütern einst auf den Punkt gebracht: Jenseits von Markt oder Staat gibt es kluge, polyzentrische Lösungen. Die Eigentumsfrage auf der Schiene wäre ein guter Ort, damit anzufangen.
Benedikt Schmal ist Wettbewerbsökonom und assoziierter Wissenschaftler am Fachgebiet Wirtschaftstheorie der TU Ilmenau. Er wurde am Düsseldorf Institute for Competition Economics der Heinrich-Heine-Universität promoviert und hat zuvor VWL in Berlin und Dublin studiert. Er ist zudem in der Forschungsevaluation tätig.
Max Zombek ist externer Doktorand an der BTU Cottbus und beschäftigt sich dort mit Fragen der politischen Ökonomie im Automobilsektor. Zuvor hat er in Witten und London Politische Ökonomie studiert und war anschließend in verschiedenen Rollen im politischen Berlin tätig. Gegenwärtig arbeitet er für einen Verband in der Mobilitätsbranche.
Gemeinsam haben sie das Forschungsforum Mobilitätsökonomik an der TU Ilmenau und der BTU Cottbus ins Leben gerufen. Der vorliegende Beitrag ist auf Grundlage des FORMOE Policy Impuls #5 entstanden.