Umfassende Staatsmodernisierung, Bürokratieabbau und die bessere Digitalisierung von Verwaltungsleistungen sind zurzeit unstrittig die Zukunftsthemen im Bereich der Verwaltungsreformen. Weitgehend neu in dieser Diskussion ist, dass es hinsichtlich der Zielvorstellungen wenig Streit gibt: „Weniger, einfacher, digitaler. Bürokratie abbauen. Deutschland zukunftsfähiger machen.“ Diese Überschrift des Nationalen Normenkontrollrat aus seinen Jahresbericht 2023 fasst das übergeordnete Ziel gut zusammen. Auch wenden sich Forderungen nach „Entbürokratisierung“ oder „Bürokratieabbau“ nicht gegen das bürokratische Verwaltungsmodell als solches, sondern gegen seine Auswüchse. Viele Verwaltungsverfahren, die eigentlich Rechtsschutz und Einzelfallgerechtigkeit gewährleisten sollen, behindern letztlich in ihrer Anwendung oft Bürger, Unternehmen und die Vollzugsverwaltungen selbst und sind mittlerweile in einem ernsthaften Sinne dysfunktional. Dies führt insgesamt, trotz einzelner Verbesserungen zu einem sinkenden Vertrauen in die staatliche Handlungsfähigkeit. Soweit besteht Einigkeit.
Auch bei den geplanten Maßnahmen gibt es partei- und regierungsübergreifend viele Übereinstimmungen. Es geht immer um Sofortprogramme zum Bürokratieabbau, um die Beschleunigung von Verfahren, um die Reduktion und Vereinfachung von Gesetzen und Vorschriften, um die Erhöhung von Schwellenwerten und Bagatellgrenzen, um mehr Pauschalierungen, um die Vereinfachung von Förderverfahren, um die Vermeidung der Übererfüllung europarechtlicher Vorgaben (Goldplating) und um die Vereinfachung und Verschlankung von Berichtspflichten insbesondere für die Wirtschaft. Relativ neu sind Forderungen nach mehr Praxischecks, die Einführung von Experimentierklauseln und die Initiierung eines Kulturwandels weg von der Prüfungs- und Risikovermeidungskultur hin zu einer Ermöglichungsmentalität in Verwaltungen. Damit werden endlich Verwaltungsverfahren intensiver diskutiert. Insgesamt gibt es umfangreiche und ausdifferenzierte Maßnahmenkataloge zur Entbürokratisierung und Verfahrensbeschleunigung (und überall spielt Digitalisierung eine nicht unwesentliche Rolle). Wir haben also kein Erkenntnisproblem!
Dennoch sind die Klagen über bürokratische Lasten nicht weniger geworden, offenbar besteht ein erhebliches Umsetzungsproblem, insbesondere wenn man bedenkt, dass die Bemühungen um Bürokratieabbau alles andere als neu sind. Warum erfordert der Antrag auf eine Windkraftanlage oft immer noch ca. 45 Aktenordner und warum dauert das Verfahren einschl. vorgeschriebener Antragsvorbereitung (wie Gutachtenerstellung) bis zur Umsetzung manchmal sechs Jahre lang. Warum prüft man in Sozialverwaltungen mit einem Kostenaufwand von weit über 1000 Euro, ob jemand 50 Euro zu viel erhalten hat. Warum fallen in einem Familienbetrieb im Gastgewerbe ca. 14 Stunden Arbeitszeit pro Woche allein für Bürokratiepflichten an? All dies ist schon vielfach früher thematisiert worden, hat sich aber nicht geändert.
Offenbar gibt es strukturelle Umsetzungshindernisse, ganz unabhängig davon, wie ausführlich und ausdifferenziert Koalitionsvereinbarungen ausgestaltet sind und wer regiert. Damit dem Bürokratieabbau künftig mehr Erfolg beschieden ist, muss systematischer über die Gründe des weitgehenden Scheiterns bisheriger Bemühungen nachgedacht werden. Will man Bürokratie wirksam abbauen, muss man sich noch stärker den Ursachen zuwenden. Aus meiner Sicht gibt es zwei wichtige Stellschrauben: weniger und vor allem unkomplizierte Regelungen (1) sowie mehr Flexibilität in der Anwendung der Regeln, also weniger (juristisches) Absicherungsdenken und mehr „Mut zur Lücke“ (2).
(1) Woraus resultiert die Regelungsdichte? Ein wesentlicher Grund ist das über die Jahre immer weiter erhöhte Anspruchsniveau an die Verwaltungsleistung, das maßgeblich von der Politik verantwortet wird und dabei häufig (zu schnell) Wünsche von Bürgern und Interessensgruppen aufgreift. Man verspricht den Bürgerinnen und Bürgern höchste Sicherheitsstandards (Beispiel: Arbeitsschutz, Gesundheitsschutz, Brandschutz, Erdbebenschutz), hohe Umweltstandards, absolute Einzelfallgerechtigkeit (Beispiel: Ausnahmeregelungen), Abbau von Vollzugsdefiziten (Beispiel: umfangreiche Dokumentationspflichten, Belegvorlagepflichten), demokratische Partizipation (Beispiel: Anhörungsplicht in Planverfahren) und weitgehende Belastungsfreiheit (Beispiel: Schutz vor Baulärm etc.). Die Verwirklichung dieses Anspruchsniveaus ist äußerst verwaltungsintensiv und die Rücknahme solcher Anspruchsniveaus stets konfliktbehaftet. Deshalb muss stärker darüber diskutiert werden, welche Anspruchsniveaus sinnvoll sind. Es wird Zeit, dass wir uns von unserem Perfektionsanspruch verabschieden zugunsten robuster Regelungen. Die Grundidee ist dabei, dass die mit Regeln verbundene Ziele (z.B. Einhaltung bestimmter Sicherheitsstandards, Reduzierung von Schadstoffen) mit einer besseren Regulierung nicht immer perfekt, aber doch weitgehend erreicht werden können, ohne die betroffenen Bürger und Unternehmen und die Verwaltungen selbst mit bürokratischen Lasten zu überfordern. Bessere Regulierung meint vor allem unnötige Informations- und Erfüllungsaufwände abzuschaffen, mehr Pauschalierungen, Bagatellgrenzen, Stichtagsregelungen und Genehmigungsfiktionen einzuführen, die Möglichkeiten der Digitalisierung (und vor allem Automatisierung) besser zu nutzen und alles zu unternehmen, um komplexe oder unnötige Verfahren möglichst zu vermeiden.
Diese bessere Regulierung ist eine Aufgabe, der sich die Politik und die Ministerialbürokratie möglichst im Vorfeld von Gesetzen stärker widmen müssen. Allerdings fehlt es in den Fachministerien häufig einerseits an der Bereitschaft fachspezifische Regelungen zu vereinfachen und andererseits an der Kenntnis, welche Auswirkungen die beabsichtigten Regelungen für die Umsetzung in den Verwaltungsbehörden (vor allem der Länder und Kommunen) und für die betroffenen Bürger und Unternehmen haben. Allein mit Praxischecks wird man dieses Problem nicht lösen, so sinnvoll diese auch sind. Fachministerien werden aller Erfahrung nach ihre fachspezifischen Regeln und Förderprogramme verteidigen, wenn es keine übergeordneten Kontrollmaßnahmen gibt. Insofern wird für die Bundesebene mit Interesse zu beobachten sein, ob das neu gegründete Bundesministerium für Digitales und Staatsmodernisierung (BMDS) in diese Rolle hineinwachsen kann. Angesichts der Ressorthoheit wird dies ohne explizite Unterstützung aus dem Bundeskanzleramt kaum gelingen.
(2) Neben der Diskussion, wie eine bessere und regelungsärmere Regulierung angesichts des hohen Anspruchsniveaus von Bürgern, Interessengruppen und Politikern umgesetzt werden kann, geht es beim Bürokratieabbau auch um den Umgang mit den bestehenden Regeln. Die Umsetzung von Gesetzen und Verordnungen durch Verwaltungsverfahren beinhaltet in der Regel einen beträchtlichen Interpretationsspielraum, da es viele unbestimmte Rechtsbegriffe gibt, weil es sinnvoll ist ggf. flexibel zu handeln. Jeder weiß, dass ‚Dienst nach Vorschrift‘ nur zu Chaos führt. Die Reformmöglichkeiten bei den Verwaltungsverfahren wurden beim Bürokratieabbau bisher unterschätzt, obwohl sie einen großen Gestaltungsspielraum beinhalten. Dazu gehört die interne Arbeitsweise von Behörden mit Auswüchsen wie übertriebene Formalisierungen und Hierarchisierungen, eine zu langsame und schwerfällige Bearbeitung, interne Koordinationsprobleme zwischen und in Behörden (Verwaltungsverflechtungen) sowie Bürgerferne und mangelnde Dienstleistungs- und Kundenorientierung. Dies ist sowohl ein Regelungs- als auch ein Mentalitätsproblem.
Beginnen wir mit dem Regelungsproblem an einem prominenten und vieldiskutierten Beispiel, dem Bürgergeld. So ist bei der Reform des Bürgergeldes im Jahr 2023 das Antragsverfahren gar nicht näher betrachtet worden und digitalisiert wurde der ursprüngliche, viel zu komplizierte Antrag. Der Antrag auf Bürgergeld ist zu komplex, zu lang und schwer verständlich. Zudem bestehen komplexe Anrechnungsregeln mit anderen Sozialleistungen und die Bürgergeldbezieher müssen fortlaufend vielfältige Nachweise vorlegen. Insgesamt ist der Verwaltungsaufwand in der Leistungssachbearbeitung in den Jobcentern beträchtlich. Es gibt Schätzungen aus den Jobcentern, dass ca. 40% der Arbeitsaufwände von Leistungssachbearbeitern für Verrechnungen und Zuständigkeitsklärungen ohne nennenswerten Effekt auf das Auszahlungsergebnis verwendet werden. Würde man dies vereinfachen, könnte man erhebliche Verwaltungskosten einsparen. Das Einsparpotential ist um ein Vielfaches höher als das, welches durch die beabsichtigte stärkere Kontrolle der wenigen Personen, die sich den Versuchen einer Arbeitsaufnahme entziehen, entstehen soll.
Der größte Entbürokratisierungsschub könnte aber durch einen Kulturwandel entstehen. Die Umsetzung von Gesetzen und Verordnungen beinhaltet oft einen beträchtlichen Interpretationsspielraum, da es viele unbestimmte Rechtsbegriffe gibt. Wir bräuchten also Verwaltungsmitarbeiter, die pragmatischer handeln und Ermessungsspielräume wirklich nutzen. In der Realität dominiert jedoch häufig ein übertriebenes Sicherheitsdenken zur persönlichen Absicherung vor möglicher Kritik von Rechnungshöfen und Verwaltungsgerichten. Dies ist in Deutschland durch eine stark von Juristen dominierte Verwaltung und durch Rechtsanwendung geprägte Verwaltungsausbildung besonders prägnant. Mitarbeitern wird vor allem beigebracht, möglichst keine Fehler zu machen, alles Mögliche zu berücksichtigen, sich immer wieder abzusichern, egal was das kostet oder ob es Probleme löst.
Wie kann man diese Mentalität ändern? Einerseits durch eine andere Ausbildung von Verwaltungsmitarbeitern, in der es nicht nur um Rechtssicherheit, sondern auch um die Nutzung von Ermessensspielräumen und um die Ermöglichung rechtskonformer Lösungen geht. Das wird nur durch eine Reform der Ausbildung im öffentlichen Dienst gelingen. In den Hochschulen für öffentliche Verwaltung in Ergänzung zu den dominierenden rechtlichen Inhalten vor allem der Bereich der empirischen Verwaltungswissenschaft verstärkt werden, um den Anwendungsbezug zu stärken. Verwaltungsrichter sollten mindestens drei Jahre in der Verwaltung gearbeitet haben, bevor sie ein Richteramt übertragen bekommen. Andererseits ist der Kulturwandel eine Führungsaufgabe. Ermessensentscheidungen dürfen nicht auf einzelne Mitarbeiter abgewälzt werden, die Verwaltungsführung muss überall das Signal ausgeben, dass Problemlösungen gewollt sind und möglichst gefunden werden. Dazu brauchen wir einen Mentalitäts- bzw. Kulturwandel in den Verwaltungen, der von neuen Beurteilungssystemen und einer differenzierteren Personalpolitik begleitet werden muss.
Die Grundidee ist: Weg von der Misstrauensverwaltung, hin zu mehr Vertrauen in die Bürger und die Wirtschaft und zu weniger Bürokratie. Wie wäre es, wenn wir in Deutschland anstatt amtlichen Bescheinigungen Selbstbescheinigungen und anstatt beeideten Urkunden Selbsterklärungen zulassen würden. Der Bürger oder das Unternehmen bescheinigt in einer persönlichen unterschriebenen Erklärung bestimmte Sachverhalte, für die sonst Nachweise zu erbringen wären. Natürlich muss es (stichprobenartige) Kontrollen geben und Verstöße müssten (hart) sanktioniert werden. Aber wir würden endlich damit aufhören, mit einem erheblichen Aufwand für Bürger, Wirtschaft und Verwaltungen alles doppelt und dreifach zu kontrollieren. Wenn es sogar in der Steuerverwaltung seit 2017 durch die Ersetzung der Belegvorlagepflicht durch die Belegvorhaltepflicht bei Steuererklärungen möglich geworden ist, auf eine vollständige Kontrolle von sich jährlich immer wiederholenden Belegen zu verzichten und stattdessen nur Stichprobenkontrollen durchzuführen, warum geht das nicht in anderen Bereichen.