Die Europäische Union steht vor einem finanziellen Kraftakt. In den kommenden Jahren muss sie das Auslaufen des Kriseninstruments NextGenerationEU verkraften und stattdessen mit seiner Schuldentilgung beginnen – während zugleich mehr Mittel für gemeinsame strategische Prioritäten wie Verteidigung, Wettbewerbsfähigkeit und die grüne Transformation gefordert werden. All das soll in einem traditionell kleinen und starren Haushaltsrahmen gelingen, der kaum Raum für Anpassungen lässt. Der nächste mehrjährige Finanzrahmen (MFR) muss daher im Kern neu gedacht werden.
Am 16. Juli 2025 hat die Europäische Kommission ihren Vorschlag für den MFR 2028–2034 vorgelegt. Er ist überraschend ambitioniert, mit einem etwas größeren Budget, einem klareren Fokus auf gemeinsame Investitionen und deutlich mehr Flexibilität. Zugleich stößt die Kommission grundlegende Reformen in der Agrar- und Kohäsionspolitik an. Gelingt dieser Kurs, wäre es die wichtigste Modernisierung des EU-Haushalts seit Jahrzehnten.
Doch der Weg dorthin ist steinig. Schon kurz nach der Präsentation hagelte es Kritik aus Hauptstädten, dem Europäischen Parlament und den Regionen. Ob die Chance für echte Reformen genutzt wird, hängt davon ab, welche Schwerpunkte sich in den Verhandlungen der nächsten zwei Jahre durchsetzen. Vier Grundsätze sind dabei entscheidend. [1]
1. Ein Schwerpunkt auf gemeinsame Zukunftsprioritäten
Angesichts knapper Mittel und großer Investitionsaufgaben sollte das EU-Budget gezielt für gemeinsame und strategische Prioritäten eingesetzt werden. Der Vorschlag der Kommission geht in diese Richtung: Der Anteil der klassischen Agrar- und Regionaltöpfe sinkt von 62 % auf 44 %, während rund die Hälfte des zukünftigen Budgets für direkte EU-Ausgaben auf gemeinsame Prioritäten verwendet wird.
So wächst das Forschungsprogramm Horizon Europe von 89 auf 155 Milliarden Euro [2], die Mittel für Verkehr und Energie über die Fazilität „Connecting Europe“ verdoppeln sich und die Verteidigungs- und Sicherheitsausgaben steigen von 24 auf 116 Milliarden Euro. Ein neuer, 207 Milliarden Euro schwerer Europäischer Fonds für Wettbewerbsfähigkeit (ECF) bündelt Investionen in vier Politikbereichen: Energiewende und industrielle Dekarbonisierung, Gesundheit und Bioökonomie, digitaler Wandel sowie Verteidigung und Raumfahrt.
Die Verschiebung hin zu mehr Ausgaben für gemeinsame Investitionen ist zu begrüßen – und gleichzeitig erfahrungsgemäß besonders politisch fragil. Die veränderte Zusammensetzung des Budgets sollte daher konsequent verteidigt werden.
2. Mehr Flexibilität
Die Covid-19 Pandemie und der russische Angriffskrieg haben zuletzt erneut offengelegt, dass der siebenjährige EU-Haushalt zu starr strukturiert ist, um auf neue Prioritäten und Krisen adäquat reagieren zu können. Der Kommissionsvorschlag trägt dieser Erkenntnis Rechnung. Statt sieben Haushaltsrubriken gibt es künftig vier, Programme werden in größeren Töpfen zusammengeführt und mit Spielräumen versehen. Zudem ist außerhalb des regulären Budgets ein Kriseninstrument für Darlehen an Mitgliedstaaten vorgesehen.
Die höhere Flexibilität zeigt sich besonders in den neuen, knapp 700 Milliarden schweren Nationalen und Regionalen Partnerschaftsplänen, die die bisherige Kohäsions- und Gemeinsame Agrarpolitik bündeln. Die nationalen Regierungen erhalten großen Spielraum bei der Verteilung der Gelder über Regionen und inhaltliche Prioritäten. Eine 25%-Reserve sowie mögliche Darlehen über das Instrument „Catalyst Europe“ (150 Miliarden Euro) schaffen zusätzliche Spielräume.
Auch die Förderung durch den Europäischen Fonds für Wettbewerbsfähigkeit (ECF) soll flexibel sein – von Zuschüssen über Darlehen bis zu Eigenkapital – und den gesamten Investitionszyklus abdecken. Die genauen Prioritäten und Budgetanteile der vier Politikbereiche werden jährlich festgelegt.
Gleiches gilt für das neue Instrument der Außenpolitik „Europa in der Welt“ in der dritten Haushaltsrubrik. Dieses führt Entwicklungszusammenarbeit, humanitäre Hilfe und Heranführungshilfe zusammen und ist in sechs geografische Säulen gegliedert. Auch hier liegt die finale Budgetverteilung im Ermessen der Kommission.
Eine höhere Flexibilität ist zentral, damit die EU ihre Handlungsfähigkeit bei neuen Herausforderungen erhält. Es gilt jedoch die Balance zu finden zwischen mehr Spielräumen für Kommission und Mitgliedstaaten und einer ausreichender Aufsicht derselben. Dafür könnte etwa die Rolle des Europäischen Parlaments im jährlichen Haushaltsverfahren gestärkt werden. Schuldenbasierte Instrumente für mehr Flexiblität während Krisen oder in den NRPPs sind politisch schwer durchzusetzen und weniger überzeugend – die eigentliche Debatte sollte sich darum drehen, ob die EU für große gemeinsame Projekte neue Schulden aufnehmen soll und wie sinnvolle Spielräume innerhalb der EU-Programme geschaffen werden.
3. Kohäsion- und Agrarpolitik neu denken
Die traditionell größten Budgetposten im EU-Haushalt sind Kohäsions- und Gemeinsame Agrarpolitik. Deren Schwächen sind in wissenschaftlichen Analysen und politischen Berichten vielfach dokumentiert, etwa eine schleppende Mittelverwendung, durchwachsene Wachstumseffekte und eine unzureichende Verknüpfung mit strategischen EU-Zielen. Die Kommission wagt sich an die dringend notwendige Generalüberholung und schlägt neben einer moderaten realen Kürzung der Mittel eine neue Umsetzungslogik mit den Nationalen und Regionalen Partnerschaftsplänen (NRPP) vor.
Die nationalen Regierungen erarbeiten – in Zusammenarbeit mit lokalen und regionalen Behörden – je einen NRPP, der mit der Kommission verhandelt und vom Rat angenommen wird. In klarer Anlehnung an das Modell der Aufbau- und Resilienzfazilität sind Zahlungen an Investitions- und Reformziele geknüpft und können bei Verstößen etwa gegen Rechtsstaatlichkeit gestoppt werden. Die Mitgliedstaaten haben viel Spielraum – möglich sind Investitionen in den Bereichen Kohäsion und Landwirtschaft, aber auch ländlicher Raum, Verteidigung, Migration und Sicherheit. Gewisse Kernziele werden mit reservierten Mindestanteilen garantiert, etwa die direkte Einkommensstützung für Landwirte (38%) und soziale Investitionen (14%).
Das Ziel ist richtig: Doppelstrukturen abbauen, Mittel stärker an Ergebnissen ausrichten und nationale Verantwortung mit europäischer Steuerung verbinden. Gleichzeitig gibt es valide Kritikpunkte, etwa eine geschwächte Einbindung der Regionen und ungesicherte klimabezogene Agrarausgaben. Statt den Vorschlag deswegen jedoch pauschal abzulehnen, sollten die Verhandelnden Schwächen gezielt nachbessern und endlich die dringend nötigen Reformen in Kohäsions- und Agrarpolitik voranbringen.
4. Ein größeres Budget für einen besseren Haushalt
Ein größerer MFR ist unumgänglich, damit seine ernsthafte Modernisierung politisch gelingen kann. Gleichzeitig ist gerade die Debatte über die Größe des EU-Haushalts besonders anfällig für Missverständnisse.
Die Kommission nennt die eindrucksvolle, aber bedingt aussagekräftige Zahl von knapp zwei Billionen Euro (laufende Preise) für den EU-Haushalt 2028-2034. Das sind 1,26% des Bruttonationaleinkommens (BNE) der EU und somit ein moderater Aufwuchs im Vergleich zur politischen Einigung von 1,12% des BNE der EU über die aktuelle Haushaltsperiode. Doch da der laufende Haushalt durch eine unzureichende Inflationsanpassung deutlich geschrumpft ist, bewerten viele nationale Regierungen den Vorschlag als faktisch erhebliche Beitragssteigerung. Der reale zusätzliche Spielraum bleibt jedoch begrenzt, da das Auslaufen von NextGenerationEU mit dem Beginn der Schuldentilgung des Instruments (149 Milliarden Euro im MFR 2028-34) zusammenfällt. Unter dem Strich bleibt zur Finanzierung neuer Prioritäten nur ein äußerst moderater Zuwachs von 0,03% des EU-BNE.
Mit einem neuen Paket an Eigenmitteln von grob geschätzt 410 Milliarden Euro plant die Kommission die NGEU-Rückzahlungen sowie die moderat größeren Spielräume im MFR zu finanzieren. Teil des Vorschlags sind etwa Anteile aus dem europäischen Emissionshandel oder eine Abgabe auf Unternehmen. Die politische Zustimmung zum Paket ist allerdings herausfordernd und erfordert – anders als der MFR selbst – Einstimmigkeit und nationale Ratifizierungen.
Deutschland sollte sich dem moderaten Aufwuchs nicht verweigern, dieser geht Hand in Hand mit der Modernisierung des Haushalts. Gerade Länder wie Deutschland profitieren ohnehin besonders von den geplanten höheren Ausgaben für Forschung und Industriepolitik. Neue Eigenmittel sollten mindestens die Tilgung der NGEU-Schulden sichern – wie das Paket genau aussieht, bleibt zu diskutieren.
Wie geht es weiter?
Der MFR ist reif für eine Generalüberholung: Mehr Flexibilität, höhere EU-Ausgaben für gemeinsame Prioritäten und eine Modernisierung der Kohäsions- und Agrarpolitik sind überfällig. Der Kommissionsvorschlag ist nicht perfekt und definiert beim Volumen eher ein Mindestmaß, eröffnet aber die Chance auf Fortschritte in all diesen Bereichen. Nun folgt eine intensive und absehbar konfliktreiche Verhandlungsrunde, an der bis Ende 2027 eine Einigung stehen muss.
Statt mit Blick auf die Kosten zu bremsen, sollte die Bundesregierung den Aufwuchs mittragen und neue Eigenmittel konstruktiv mitgestalten. Eine handlungsfähige EU mit realistisch ausgestattetem Budget sowie mehr Ausgaben für europäische öffentliche Güter liegen dezidiert auch im deutschen Interesse. Angesichts lauter werdender Kritik sollte die Bundesregierung insbesondere die Verschiebung zu mehr gemeinsamen Investitionen und eine größere Flexibilität entschlossen verteidigen, in Berlin ebenso wie in Brüssel. Die Mitgliedstaaten und das Europäische Parlament haben nun die Chance die bedeutendste Reform des EU-Haushalts seit Jahrzehnten umzusetzen – eine Reform, die die Union dringend braucht.
[1] Mehr Details sind im Policy Brief „Reif für Reformen“ des Jacques Delors Centre zu finden.
[2] Alle Angaben in Preisen von 2025, soweit nicht anders angegeben.
Dr. Romy Hansum ist EU Fiscal and Investment Policy Fellow am Jacques Delors Centre und analysiert den EU-Haushalt und die Kohäsionspolitik; zuvor forschte sie zur Mittelverteilung der EU-Kohäsionspolitik und war politische Referentin im Sozialministerium Baden-Württemberg.