Damit die ambitionierte Klimapolitik der EU erfolgreich sein kann, muss sich die EU mit möglichst vielen internationalen Partnern in einem Klimaclub zusammentun: Dessen Mitglieder einigen sich auf einen Mindestpreis für CO2-Emissionen und sichern sich gegenüber Nichtmitgliedern durch ein CO2-Grenzausgleichssystem ab.
Die Europäische Union (EU) hat den Klimaschutz zur „obersten politischen Priorität“ der nächsten Jahre erklärt. Bis 2030 sollen die CO2-Emissionen um mindestens 55% unter dem Niveau von 1990 liegen; bis 2050 sollen die Nettoemissionen auf null gesunken sein. Um diese Ziele zu erreichen, hält die Forschung CO2-Preise von über 100 Euro pro Tonne für erforderlich.
Die EU sieht sich als Vorreiter und will die Dekarbonisierung selbst dann vorantreiben, wenn andere große Emittenten ihre Anstrengungen nicht verstärken. Die EU-Kommission wird „in Ermangelung vergleichbarer ehrgeizigerer Ziele unserer Partner für ausgewählte Sektoren ein CO2‑Grenzausgleichssystem vorschlagen, um dem Risiko der Verlagerung von CO2– Emissionen zu begegnen“ (Mitteilung der Kommission vom 17.9.2020).
Ein Grenzausgleich soll importierte Waren mit einem europäischen CO2-Preis nachbelasten, damit unilaterale Klimapolitik der EU nicht zu Carbon-Leakage führt. Darunter versteht man, dass die energieintensive heimische Produktion durch Importe ersetzt wird, weil ausländische Anbieter, die in ihren Ländern nicht durch CO2-Preise belastet werden, in der EU günstiger anbieten. Vielen in der EU geht es auch um die Erzielung zusätzlicher Eigenmitteleinnahmen.
Was ist von einem Grenzausgleich zu halten?
Auf dem Territorium der EU27-Länder sind im Jahr 2018 ungefähr 3054 Megatonnen an CO2 emittiert worden. Die für die Produktion der in der EU konsumierten Güter und Dienstleistungen erforderlichen Emissionen – der CO2-Fußabdruck – lagen hingegen bei 3490 Megatonnen. Die EU ist also ein Nettoimporteur von CO2. Mit einem unilateralen Grenzausgleichssystem kann die heimische CO2-Bepreisung auf den Fußabdruck ausgedehnt werden. Für sich genommen, ist dies begrüßenswert. Industriewertschöpfung wird in der EU gehalten und es entstehen Budgeteinnahmen, die, legt meinen einen CO2-Preis von 30 Euro zugrunde, bei maximal 13 Milliarden Euro liegen.
Für den globalen Klimaschutz ist eine solche Maßnahme aber bestenfalls insignifikant. Erstens kann ein Grenzausgleich nicht verhindern, dass ein von der EU-Klimapolitik ausgelöster Rückgang der Preise fossiler Brennstoffe zu einer höheren Nachfrage nach eben diesen Energieträgern im Ausland und mithin zu höheren Emissionen führt (indirektes Leakage). Zweitens lag der EU-Fußabdruck im Jahr 2018 bei circa 9,6% der globalen Emissionen und damit nur um 1,2 Prozentpunkte über dem Anteil der territorialen Emissionen der EU. Selbst der wirksamste Grenzausgleichsmechanismus würde also nur einen minimalen Beitrag zum globalen Klimaschutz leisten können.
Die EU muss daher stets im Auge behalten, wie sie mit ihren Maßnahmen die Klimapolitik des Auslandes beeinflusst. Nur wenn die globalen Emissionen schnell und nachhaltig auf Null fallen, gibt es eine realistische Chance, den Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur auf 1,5°C zu begrenzen. Ohne globale Kooperation laufen die Klimaschutzanstrengungen ins Leere. Die Wirkung eines unilateralen Grenzausgleichs könnte sogar kontraproduktiv wirken, wenn die Handelspartner den europäischen Grenzausgleich, als Eingriff in ihre Souveränität und als protektionistische Maßnahme begreifen.
Klimaclub
Um die globale Kooperation voranzubringen, hat der Nobelpreisträger William Nordhaus 2015 vorgeschlagen, dass sich die kooperationswilligen Länder zu einem Klimaclub zusammentun, einen einheitlichen CO2-Preis einführen und nicht-kooperationsbereite Länder mit einem Strafzoll sanktionieren. Ein solcher Zoll würde aber gegen geltendes WTO-Recht verstoßen und das Welthandelssystem massiv beschädigen.
Die Weltgemeinschaft ist weit entfernt von einem globalen Klimaclub. Selbst wenn China wie geplant ein Emissionshandelssystem einführen würde, unterlägen weniger als ein Viertel der weltweiten Emissionen einer CO2-Bepreisung, die außerdem der Höhe nach sehr unterschiedlich wäre. Allerdings ist aktuell Bewegung in die Lage gekommen. In den USA will der neue Präsident ähnlich wie die EU bis 2050 Klimaneutralität erreichen, wobei unter anderem ein CO2-Grenzausgleich diskutiert wird. Andere große Emittenten wollen ihre Anstrengungen ebenfalls verstärken, insbesondere China, das angekündigt hat, bis 2060 klimaneutral zu werden.
Daher sollte die die EU mit möglichst vielen Partnern, allen voran mit den USA, einen Klimaclub gründen und einen dort vereinbarten Mindestpreis für CO2-Emissionen mit Hilfe eines geeigneten Ausgleichssystems gegenüber Drittländern absichern. Im Handel zwischen Mitgliedsländern des Klimaclubs würde sich ein Grenzausgleich erübrigen. Ein geeignetes Grenzausgleichssystem könnte (i) außenstehende Länder dazu bewegen, einem Klimaclub beizutreten, es würde (ii) dazu beitragen, den gemeinsamen Wirtschaftsraum (= den Klimaclub) vor Leakage zu schützen, und es würde (iii) das Risiko der Retorsion durch wichtige Handelspartner reduzieren, weil diese von vornherein eingebunden wären.
Damit stellt sich die Frage, wie ein Grenzausgleichssystem genau ausgestaltet werden sollte. Hier existieren verschiedene Vorschläge. Ein Grenzausgleichssystem nach Lehrbuch würde alle importierten Güter und Dienstleistungen gemäß der für ihre Produktion erforderlichen Emissionen mit dem heimischen CO2-Preis belasten und die Exporte entsprechend von der CO2-Bepreisung freistellen. Damit wäre im In- und Ausland vollständige Wettbewerbsneutralität hergestellt und Leakage würde vollständig verhindert. Die Voraussetzung wäre, dass der CO2-Gehalt objektiv und ohne Kosten festgestellt werden könnte.
Eine solcher Mechanismus ist aus zwei Gründen nicht umsetzbar. Erstens ist die umfassende Feststellung des CO2-Gehalts von Gütern und Dienstleistungen nicht möglich. Es sind Pauschalisierungen und Einschränkungen auf wenige Sektoren und Produkte erforderlich. Und zweitens ist die Entlastung der Exporte vor dem Hintergrund des WTO-Rechts nur schwerlich vorstellbar. Wenn die EU unilateral mit einem solchen Grenzausgleichsregime vorprescht, riskiert sie internationale Streitigkeiten bei einer vernachlässigbaren Senkung der globalen Emissionen.
Wenn sie hingegen einen Klimaclub mit einem CO2-Mindestpreis gründet, erübrigt sich der Grenzausgleich für Lieferungen innerhalb des Clubs, weil Wettbewerbsneutralität gewährleistet ist. Gegenüber Dritten käme ein gemeinsamer Grenzausgleich zum Einsatz, dem Drittstaaten aber durch einen Beitritt zum Klimaclub entgehen könnten. Je größer der Club, umso weniger wichtig ist der Grenzausgleich und umso weniger fällt ins Gewicht, dass er nur sehr imperfekt implementiert werden kann.
Im Übrigen sprechen diese Überlegungen klar gegen die Idee einer Verbrauchsabgabe, die in Deutschland einige Fürsprecher hat. Gemeinsam mit einer kostenlosen Zuteilung von Zertifikaten an die Industrie würde eine Abgabe auf den CO2-Gehalt konsumierter Güter Wettbewerbsneutralität herstellen und Leakage verhindern, ganz so wieder Lehrbuchmechanismus. Der Vorteil der Verbrauchsabgabe ist, dass sie wohl recht schnell eingeführt werden könnte. Die Freistellung der Produktion könnte aber als WTO-rechtswidrige Subvention aufgefasst werden.
Wichtiger ist aber, dass die Verbrauchsabgabe unter denselben Informationsproblemen leidet, wie der Grenzausgleich. Außerdem ist sie politisch schwer verkaufbar, weil sie die heimischen Verbraucher direkt und zusätzlich belastet, die Produzenten aber scheinbar freistellt. Sie steht außerdem in einem schwierigen Verhältnis zum EU-Emissionshandelssystem, das auf Steuerung der heimischen Emissionsmenge setzt, und nicht auf den CO2-Gehalt der verbrauchten Güter. Gravierender noch, sie würde sich nicht zur Förderung der Kooperationsbereitschaft anderer Länder oder als externe Absicherung eines Klimaclubs eignen.
Die Einführung eines unilateralen Ausgleichssystems, wie im EU-Rat vom Dezember 2020 angeregt, birgt Retorsionsrisiken, ohne die globalen Treibhausgasemissionen wirksam zu reduzieren, weil indirektes Leakage nicht verhindert werden kann. Auch auf den Gütermärkten kann keines der aktuell diskutierten Systeme die Verzerrungen im internationalen Wettbewerb durch unterschiedliche CO2-Preise verhindern, weil der CO2-Gehalt der Güter schwer objektiv ermittelbar ist und daher Ausnahmen und Pauschalierungen erforderlich wären. Als Instrument zur Erzielung zusätzlicher Eigenmittel für die EU ist der Grenzausgleich im Übrigen denkbar ungeeignet.
Kollektive Anstrengung nötig
Statt überhastet einen unilateralen Grenzausgleich einzuführen, sollte die EU gemeinsam mit den USA und weiteren Verbündeten an der Schaffung eines Klimaclubs arbeiten. Hier wird einiges an Abstimmung erforderlich sein. Neben der Höhe des Mindestpreises müsste man sich über seine dynamische Anpassung in der Zukunft einigen und darüber, auf welche Sektoren die Bepreisung sich beziehen soll (Industrie, Stromsektor, auch Landwirtschaft?).
Man muss Regeln für den Umgang mit klimapolitisch motivierten Subventionen finden, denn auch diese können den internationalen Wettbewerb massiv verzerren. In diesem Zusammenhang ist Kooperation bei Forschung und Entwicklung sowie bei industriellen Versuchsanlagen zentral. Schließlich muss man sich darüber verständigen, wie ärmere Mitglieder im Klimaclub behandelt werden können und ob neben dem Anreiz des Verzichts auf Grenzausgleichsmaßnahmen nicht auch Seitenzahlungen erforderlich sind, um Länder zum Mitmachen zu bewegen. Und ganz wichtig ist natürlich Politikkonsistenz: in einem Klimaclub ist es geradezu grotesk, auf Umweltgüter wie bisher hohe Zölle zu verlangen.
Nicht alle diese Abstimmungsarbeiten sind für den Start eines Klimaclubs zwingend erforderlich. Aber die Schaffung eines plurilateralen Modells wird etwas länger dauern, als ein Alleingang. Das ist gut investierte Zeit: nur kollektives Handeln kann wirksam zum globalen Klimaschutz beitragen.
Dieser Beitrag ist eine Zusammenfassung eines Gutachtens, dass der wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Energie unter Federführung des Autors verfasst und am 22. März 2021 vorgelegt hat. Das Gutachten ist hier verfügbar.
Gabriel Felbermayr PhD