Ein Plädoyer für mehr Selbstbewusstsein der EU
Die Handelspolitik der Europäischen Union (EU) soll schlagkräftiger und nachhaltiger werden. Mitte Februar 2021 legte die Europäische Kommission ihre neue Handelsstrategie mit dem Titel „Open, Sustainable and Assertive Trade Policy“ vor. Sie löst die Handelsstrategie „Trade for All“ von 2015 ab. Damals ging es in erster Linie um die Frage, wie Handel noch besser zu einem inklusiven und nachhaltigen Wachstum, Arbeitsplätzen und Wohlstand beitragen kann. Die damalige Handelskommissarin Cecilia Malmström reagierte mit „Trade for All“ auf den großen Widerstand in der Bevölkerung gegen laufende Verhandlungen mit Kanada und den USA über neue Handelsabkommen. Gerade die Transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft (TTIP) mit den USA hatte in der EU einen Sturm der Entrüstung ausgelöst.
Sechs Jahre später hat sich das geo-ökonomische und -politische Umfeld deutlich geändert. Der Wettbewerb auf den internationalen Märkten ist schärfer geworden. Seit Jahren greifen Protektionismus und nationale Alleingänge um sich. Neue Zölle, regulative Barrieren, staatliche Subventionen, erzwungener Technologietransfer und Investitionsbeschränkungen stellen den fairen Wettbewerb zunehmend auf die Probe. Ausgehend von den Handelspolitiken Chinas und der USA war die Unsicherheit in der Weltwirtschaft bereits vor dem Beginn der Covid-19 Pandemie deutlich gestiegen. In der Krise griffen viele Länder zu Exportbeschränkungen für medizinische Produkte.
Der rasante Aufstieg Chinas mit seinem staatskapitalistischen Modell stellt die etablierte Weltwirtschaftsordnung vor wachsende Herausforderungen. Europäische Unternehmen sehen sich zunehmend mit ungleichen Wettbewerbsbedingungen konfrontiert. Mit der Strategie „Made in China 2025“ fördert Peking aktiv Schlüsselbereiche der Wirtschaft, um eine technologische Supermacht zu werden – auf Kosten anderer. China ist immer mehr bereit, seine wirtschaftliche Hebelwirkung einzusetzen, um geopolitischen Interessen zu verfolgen. Für die EU ist das Land zum strategischen Rivalen, einem Systemwettbewerber, geworden.
China weitet seinen politischen und wirtschaftlichen Einfluss immer weiter aus. Mitte November unterzeichnete China mit 14 asiatisch-pazifischen Länder die Regional Comprehensive Economic Partnership (kurz RCEP, Regionale, umfassende Wirtschaftspartnerschaft). Mit einer Bevölkerung von 2,3 Milliarden Menschen und einem Bruttoinlandprodukt von knapp unter 26 Billionen US-Dollar ist RCEP das größte plurilaterale Freihandelsabkommen (FTA) der Welt. Sobald RCEP ratifiziert ist, unterhält China FTAs mit 16 Ländern in der Region – deutlich mehr als die EU. Die EU und China verständigten sich zwar kurz vor dem Jahreswechsel 2020/2021 im Grundsatz auf das EU-China Comprehensive Agreement on Investment (CAI). Die EU will damit den Zugang zum chinesischen Markt für europäische Unternehmen verbessern und auf einen faireren Wettbewerb hinwirken. Der Weg bis zur Umsetzung bleibt jedoch lang und steinig.
Auch mit den USA waren die vergangenen vier Jahre alles andere als einfach. US-Präsident Donald Trump hatte deutlich mit der liberalen Handelspolitik seiner Vorgänger gebrochen und verfolgte einen protektionistischen „America First“-Ansatz. Washington zeigte sich zunehmend bereit, sein wirtschaftliches Gewicht als Druckmittel einzusetzen, um amerikanische Interessen zu verfolgen. Die Mittel der Wahl waren Zölle, neue Exportkontrollen, Buy-American-Regeln, Investitionsschutz und Sanktionen mit extraterritorialem Charakter. Diese Instrumente richteten sich nicht nur gegen wirtschaftliche Rivalen wie China, sondern auch gegen Verbündete wie Kanada und die EU. Die Liste der EU-US Handelskonflikte war lang: US-Zölle auf Stahl und Aluminium, hohe US-Antidumpingzölle, die US-Androhung von Autozöllen, der Airbus-Boeing Konflikt. Mit der Wahl von Joe Biden zum 46. Präsidenten der USA eröffnet sich die Chance für einen Neustart in den transatlantischen Beziehungen. Unter dem Titel „EU-US: A New Transatlantic Agenda for Global Change“ legte die EU-Kommission Anfang Dezember 2020 eine Agenda für die zukünftigen EU-US Beziehungen vor. Ganz konfliktfrei werden die transatlantischen Beziehungen jedoch auch in Zukunft nicht sei.
Zugleich befindet sich die Welthandelsorganisation (WTO) in einer tiefen Krise. Über Jahrzehnte war die WTO zusammen mit ihrem Vorgänger, dem General Agreement on Tariffs and Trade (GATT), Hüterin eines offenen, regelbasierten Handelssystems. Die Regeln der multilateralen Organisation spiegeln jedoch nicht mehr die Realitäten des Handels im 21. Jahrhundert wider. Die WTO bietet wenig in Bezug auf Investitionen, Wettbewerb und digitalen Handel. Ihre Regeln sind schwach bezüglich Subventionen, erzwungenem Technologietransfer und Exportkontrollen. Im Dezember 2019 brach der Streitbeilegungsmechanismus der WTO zusammen, da die USA die Ernennung neuer Mitglieder für das Berufungsgremium (AB) blockierten.
Die EU ist von diesen Entwicklungen besonders betroffen, da Handel eine zentrale Rolle für Wirtschaftswachstum, Arbeitsplätze und Wohlstand spielt. Die Covid-Krise ist eine zusätzliche Belastungsprobe. Im Laufe der Pandemie brachen das globale Wirtschaftswachstum und der Welthandel massiv ein. Die Weltwirtschaft schrumpfte laut Daten des Internationalen Währungsfonds (IWF) 2020 um 3,5 Prozent. China war eines der wenigen Länder, die ein positives Wachstum verzeichnen konnten (2,3 Prozent). Laut Daten der EU schrumpfte diese 2020 um 6,3 Prozent. Der Welthandel ging laut UNCTAD 2020 um etwa neun Prozent zurück (minus sechs Prozent im Warenhandel und 16,5 Prozent im Dienstleistungshandel).
Auch wenn die Zeichen mittlerweile auf Erholung stehen, dürfte es Jahre dauern, bis die Weltwirtschaft wieder das Vorkrisenniveau erreicht ist. Der IWF erwartet, dass die Weltwirtschaft 2021 um 5,5 Prozent wachsen wird, 2022 um 4,2 Prozent – abhängig von der Entwicklung der Pandemie. Die EU rechnet 2021 mit einem Wirtschaftswachstum von 3,7 Prozent. China erholt sich deutlich schneller von der Krise. In der Folge werden sich die weltwirtschaftlichen Machtverhältnisse weiter zugunsten Asien verschieben. Die EU geht davon aus, dass schon 2024 85 Prozent des globalen BIP außerhalb der EU generiert werden wird.
Worum geht es in der neuen Handelsstrategie?
Um diesen Entwicklungen Rechnung zu tragen, leitete die EU-Kommission 2020 die Überarbeitung ihrer Handelsstrategie ein. Leitlinie war und ist die „offene, strategische Autonomie“. Die Präsidentin der Europäischen Kommission, Ursula von der Leyen, führte in ihrer Rede vor dem Europäischen Parlament am 27. November 2019 aus „Meine Kommission wird sich nicht scheuen, selbstbewusst aufzutreten. Doch werden wir es auf unsere, die europäische Art tun. Dies ist die geopolitische Kommission, die ich im Sinn habe und die Europa dringend braucht“.
Die Handelsstrategie führt aus „Offene strategische Autonomie betont die Fähigkeit der EU, ihre eigenen Entscheidungen zu treffen und die Welt um sie herum durch Führung und Engagement nach ihren Interessen und Werten zu formen.“ Sie hat drei Aspekte: 1. Widerstandsfähigkeit und Wettbewerbsfähigkeit, um die Wirtschaft der EU zu stärken; 2. Nachhaltigkeit und Fairness, was die Notwendigkeit eines verantwortungsvollen und fairen Handelns der EU widerspiegelt; 3. Durchsetzungsvermögen und regelbasierte Zusammenarbeit. Handel soll noch stärker Teil der neuen Wachstumsstrategie der EU sein, zu der auch der Europäische Green Deal und die Europäische Digitalstrategie gehören. Die neue Strategie betont „Die grüne und digitale Transformation soll eine zentrale Priorität für die multilaterale und bilaterale Handelspolitik sein.“ Handel soll zudem zur Erholung von der Covid-Pandemie und zur grünen und digitalen Transformation der Wirtschaft sowie zum Aufbau eines widerstandsfähigeren Europas in der Welt beitragen.
Erstens: Widerstandsfähigkeit und Wettbewerbsfähigkeit: Die Handelsstrategie unterstreicht, dass Offenheit und Integration in globale Wertschöpfungsketten unabkömmlich für Wachstum, Wohlstand und Arbeitsplätze in der EU sind. Gleichwohl gehen laut der Kommission auch Risiken mit globalen Wertschöpfungsketten einher. Die EU möchte daher strategische Abhängigkeiten identifizieren (z.B. für das Gesundheitswesen), um eine solide Grundlage für politische Antworten und für die Zusammenarbeit mit der Industrie zu schaffen. Eine weitere Priorität für die EU-Handelspolitik soll die Digitalagenda sein. Ziel ist es, der EU eine führende Position im digitalen Handel und im Technologiebereich zu sichern und ihre Vorreiterrolle bei digitalen Standards und Regulierungsansätzen, insbesondere im Bereich des Datenschutzes, zu stärken. Die Handelsstrategie bezieht sich dabei sowohl auf die laufenden E-Commerce Verhandlungen im Rahmen der WTO als auch die Freihandelsabkommen der EU.
Zweitens: Nachhaltigkeit und Fairness: Zu den Prioritäten der Kommission gehört es, den Klimawandel einzudämmen und Biodiversität zu fördern. Die EU solle daher ihre Offenheit nutzen und ihre Partner (vor allem die größten Emittenten) einbinden, damit diese einen fairen Beitrag zur Eindämmung des Klimawandels leisten. Unter anderem will sich die EU für eine grüne Agenda in der WTO einsetzen, darunter die Liberalisierung von Umweltgütern sowie die Koppelung handelspolitischer Entwicklungshilfe an Nachhaltigkeitsziele. Die Freihandelsabkommen der EU sollen ebenfalls helfen, Arbeits- und Umweltstandards in den Partnerländern zu fördern. Der neu geschaffene Chief Trade Enforcement Officer (CTFO) soll die Einhaltung der Standards überwachen. CO2-Grenzausgleichsmaßnahmen sollen zu faireren Wettbewerbsbedingungen für europäische Unternehmen beitragen.
Drittens: Durchsetzungsvermögen und regelbasierte Zusammenarbeit: Die Handelsstrategie betont die Bedeutung des multilateralen Handelssystems und legt einen Schwerpunkt auf die Reform der WTO. Eine weitere Priorität ist die Stärkung der Handelsbeziehungen mit den USA, auch um das multilaterale Regelwerk weiterzuentwickeln. Dass China eine weitere Priorität darstellt, überrascht wenig. Die Kommission fordert, dass China seiner Verantwortung im globalen Handelssystem mehr gerecht wird und die negativen Auswirkungen seines staatskapitalistischen Wirtschaftssystems eindämmt. Das CAI sei ein wichtiger Schritt, um fairere Investitionsbeziehungen mit dem Land herzustellen. Die Kommission will zudem mehr Handelsabkommen abschließen, um ihre Interessen international besser zu vertreten. Die Kommission geht auch auf den unilateralen Instrumentenkasten der EU ein, unter anderem die überarbeitete Durchsetzungsrichtlinie. Handelspolitische Schutzinstrumente sollen auch in Zukunft genutzt werden, um einen fairen Wettbewerb zu sichern. Zusätzlich kündigt die Kommission ein neues Instrument an, mit dem sich die EU gegen wirtschaftliche Zwangsmaßnahmen im Ausland (wie extraterritoriale Sanktionen) wehren kann.
Was bleibt zu tun?
Die EU muss sich an das sich wandelnde geoökonomische und geopolitische Umfeld anpassen. Sie muss selbstbewusster auftreten und das wirtschaftliche Gewicht des Binnenmarktes nutzen, um europäische Interessen und Werte zu verteidigen und zu fördern. Die Europäische Kommission hat daher zu Recht die neue Handelsstrategie vorgelegt.
Gleichzeitig birgt das Konzept der „offenen strategischen Autonomie“ eine gewisse Gefahr. Protektionistische Tendenzen sind auch in der Europäischen Union seit Jahren auf dem Vormarsch. So ist es auch nicht verwunderlich, dass sich die meisten Debatten um die „Offene Strategische Autonomie“ auf die defensive Seite der Handelspolitik konzentrieren. Über die bilaterale und multilaterale Dimension der EU-Handelspolitik wird wenig diskutiert – nicht nur in der breiten Öffentlichkeit, sondern zunehmend auch in politischen Kreisen vieler EU-Mitgliedstaaten. Und das, obwohl diese Dimensionen eine wichtige Rolle in der Strategie einnehmen.
Zweifelsohne müssen einige der handelspolitischen Instrumente der EU geschärft und neue Instrumente geschaffen werden. Protektionismus würde hingegen Arbeitsplätze, Einkommen und Wohlstand kosten und zu größerer Einkommensungleichheit führen. Die EU sollte eine aktive, liberale Handelspolitik betreiben. Handelspolitik sollte nicht primär als Hebel für andere politische Ziele eingesetzt werden. Darüber hinaus muss die Europäische Union darauf achten, dass sie das multilaterale Handelssystem nicht weiter untergräbt, indem sie unilaterale Instrumente einführt, die nicht mit den WTO-Regeln vereinbar sind.
Erstens: Die unilaterale (EU-)Dimension: Um Handelsstreitigkeiten in Zeiten beizulegen, in denen der multilaterale Streitbeilegungsmechanismus nicht funktioniert, war es richtig, die Durchsetzungsrichtlinie zu ändern. Der neu geschaffene Posten des Chief Trade Enforcement Officer kann ebenfalls dazu beitragen, die Position der EU gegenüber Drittstaaten zu stärken. Im Licht der Reform von 2018 muss die EU ihre Antidumping-Verordnung nicht überarbeiten. Das Instrument sollte jedoch weiter gestrafft werden, und KMU könnten mehr Unterstützung erhalten. Um Subventionen im Ausland entgegenzuwirken, sollten Antidumping- und Antisubventionsverfahren häufiger parallel durchgeführt werden. Insbesondere muss die EU ihr Antisubventionsinstrument stärken. Selbiges gilt für die Fähigkeit der Union, die Märkte für öffentliche Aufträge im Ausland zu öffnen. Das vorgeschlagene International Procurement Instrument ist ein Schritt in die richtige Richtung. Handel kann ein mächtiges Instrument zur Verbesserung von Umwelt- und Arbeitsstandards bei Handelspartnern sein – insbesondere durch bi- und plurilaterale Handelsabkommen. Gleichzeitig sollten unilaterale Instrumente wie CO2-Grenzausgleichsmaßnahmen WTO-kompatibel sein, um das Risiko schwerwiegender Handelsverzerrungen und Vergeltungsmaßnahmen seitens der Handelspartner zu minimieren.
Zweitens: Die bilaterale Dimension: Bilaterale und regionale Handelsabkommen sind seit langem eine starke zweite Säule der Handelspolitik der Europäischen Union; die ambitioniertesten Abkommen wurden mit Kanada und Japan abgeschlossen. Um den Einfluss der EU in der Weltwirtschaft zu erhalten und zu erhöhen, ist der Zusammenhalt der EU-Mitgliedsstaaten entscheidend. Außerdem ist es wichtig, dass die ausgehandelten Abkommen schneller ratifiziert und umgesetzt werden. Die Strategie der EU, Abkommen zu verhandeln, die in die ausschließliche Zuständigkeit der EU fallen, ist der richtige Weg. Nicht zuletzt sollte die EU einfache und standardisierte Ursprungsregeln aushandeln, um die Nutzungsrate von Freihandelsabkommen zu verbessern. Die EU-Handelsabkommen sollten auch der wachsenden Bedeutung des digitalen Handels Rechnung tragen. Die EU sollte überdies die Chance ergreifen, die Handelsbeziehungen mit den USA zu beleben. Dazu gehört auch ein stärkeres gemeinsames Vorgehen gegen unfaire Handelspraktiken seitens Chinas.
Drittens: Die multilaterale Dimension: Die WTO befindet sich in einer tiefen Krise. Die Reform der Handelsorganisation muss daher weiterhin oberste Priorität haben. Das dringendste Problem ist die Wiederherstellung eines funktionierenden Streitbeilegungssystems. Das temporär eingerichtete „Multi-party interim appeal arbitration arrangement“ (MPIA) ist ein wichtiger Schritt, um das regelbasierte Handelssystems aufrechtzuhalten – aber es ist nur eine Übergangslösung. Gemeinsam mit den USA und Japan hat die EU vorgeschlagen, die Regeln für Subventionen zu stärken. Wenn ein multilaterales Abkommen nicht machbar ist, sollte die EU auf ein plurilaterales Abkommen drängen. Plurilaterale Abkommen – über digitalen Handel, Dienstleistungen, Investitionen und KKMU – sind eine praktikable Option, um das Regelwerk für den globalen Handel voranzubringen. Nicht zuletzt muss die EU gemeinsam mit anderen Industrieländern darauf dringen, dass die Schwellenländer wie China ihre Sonderrolle in der WTO aufgeben und der Status Entwicklungsland an klarere Kriterien gekoppelt wird.
Die EU ist auf dem richtigen Weg, um sich auch in Zukunft Global Player im Handel und bei Investitionen zu behaupten. Dies wird aber nur dann möglich sein, wenn die EU-Mitgliedsstaaten mehr Geschlossenheit in der Handelspolitik zeigen und es tatsächlich gelingt, weitere Handelsabkommen zu schließen und umzusetzen.
Annika-Stormy Mildner
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